Anasayfa > Birikim Arşiv > 114 - Ekim 1998 > Müteahhitler, Siyaset ve Bürokrasi: Bir Ortaklığın İçyüzü

Müteahhitler, Siyaset ve Bürokrasi: Bir Ortaklığın İçyüzü

Seçkin Doğaner | (Sayı : 114 - Ekim 1998)

18. yüzyılın ikinci yarısından sonra İngiltere’de başlayarak diğer ülkelere de buradan yayılan sanayi devrimine en çabuk biçimde uyum sağlayan ulusal ekonomiler, sermaye birikimi yönünden en hazırlıklı olanlardı. Bu ülkelerin ve sonra onlara katılan daha başkalarının, sanayileşme için gerekli olan sermaye birikimini “sömürü” ile sağladıkları ve bu sürecin üç farklı kaynaktan beslendiği kabul edilir: Birincisi, doğrudan doğruya sömürge ülkelerinin doğal kaynaklarının transferi; ikincisi, büyük toprak sahibi soylu sınıfın elindeki, temelinde yine sömürü yatan tarımsal servet; üçüncüsü de ucuz işgücü oluşturan kentsel nüfusun ve öteki zayıf toplumsal kesimlerin sosyal ve millî politikalarla ezilmesi ile yaratılan birikim. İngiltere ve Batı Avrupa’nın öteki ülkeleri, kendi kapitalist sermayelerini büyük ölçüde ilk iki kaynaktan sağlamışlardı. 16. yüzyıldaki coğrafi keşifler, yeni yerlerin talan edilmesiyle Batı Avrupa’da büyük bir sermayenin birikmesine neden olmuştu. Soyluların sırf soyluluklarına dayanarak ellerinde tuttukları geniş topraklardan elde edilen tarımsal servet de sanayie doğru diğer bir sermaye hareketini olanaklı kılmıştı. Devlet örgütleri ise bu gelişmenin yönüne uygun yasal ve yönetsel ortam oluşturmak konusunda rol üstleniyorlardı.

Her iki olanaktan da yoksun ülkeler için kalan seçenek ise üçüncüsüydü: Merkezî devletin, tepeden inmeci yaklaşımlarla bir sınai kapitalizm geliştirmesi. Tepeden inmeci devlet, kapitalist gelişme için yalnızca ortamı hazırlamakla yetinmiyor, sürecin içinde aktif olarak yer de alıyordu. Türkiye, modelin Japonya ve Almanya gibi başarılı örnekleriyle birlikte, işte bu sonuncu grupta yer almıştır.

Osmanlı, denizaşırı ticaret yolları keşfetme ve sömürgeler edinme konusunda fırsatları kaçırmıştı. Öte yandan, imparatorluktaki tarımsal ürün çok sayıda küçük üretici elinde toplanıyordu ve bu yüzden bir tarımsal sermaye birikiminden söz etmek olanaklı değildi. Böylece, müteşebbis sınıfı devlet eliyle yaratmaktan başka çıkar yol kalmıyordu. Önce Jön Türkler’in, sonra da Genç Cumhuriyet’in yönetici kadrolarının en önemli projeksiyonları, işte buydu. Ne var ki, bu çabalar, sanayi burjuvazisi yerine, devletin bütün olanaklarını, zaman zaman yabancılarla da ortaklık ederek, ama asıl olarak yerli bürokratlarla işbirliği içinde sömüren, komprador bir ticaret burjuvazisinin ortaya çıkmasıyla sonuçlanmıştı. Saray mensuplarının ve yüksek bürokratların imtiyaz sahibi yabancı şirketlerin yönetim kurullarına girerek bunlardan maaş alması, devlet tekellerinin harp zenginleri yaratmakta kullanılması gibi olaylar, bu gelişmenin ürünüdür.


Bu kısa girişin amacı, işadamı-bürokrat-siyasetçi ilişkilerinin ülkemizdeki yakın tarihine küçük ve hızlı bir bakış atmaktı. Hiç kuşku yok ki, günümüzdeki tablo bundan farklıdır. Artık, çekirdeğinde hangi devlet bankası olanaklarının bulunduğu ya da nasıl bir devlet tekelinden kaynaklandığı gibi sonuçsuz ve yararsız tartışmalar bir yana, Türkiye’de de bir sanayi burjuvazisi ve büyük sermaye birikimi vardır. Yani uzun ve sancılı sürecin, önemli ölçüde başarıya ulaştığı görülmektedir. Fakat yine de yeni oluşan burjuva kültürünün, kendi sınıfının tümünü kucakladığını iddia etmek olanaklı değildir. Hâlâ ilk yaratıldığı yıllardaki ilkel yapıyı korumakta kararlı sektörlerin ve girişimlerin varlığı da bir başka gerçektir. İşte bu sonunculara en iyi örneklerden birini; müteahhitlik ve müteahhitler, özellikle yapım müteahhitleri ve yine özellikle, bunların devletle iş yapanları oluşturuyor.

1950’ye kadar iç içe bulunan siyaset ve bürokrasi kadrolarında bu tarihten sonra oluşan ayrışma, zaman zaman özellikle siyasetçiler tarafından tırmandırılan seçilmiş-atanmış tartışmalarına neden olmaktadır; ama siyaset ile bürokrasi, görünürdeki bu karşıtlığın çok üzerindeki bir zeminde, yüksek yoğunluklu bir uzlaşma içinde bulunur. Çünkü Türkiye koşullarında siyaset; devlet hazinesi üzerinden yapılmakta ve zorunlu olarak bürokrasinin uzmanlığıyla işbirliğine gerek duymaktadır. Bürokrasi de sınıfsal ağırlığını sürdürmek, elde ettiği olanakları ve ayrıcalıkları korumak için, siyasetin bu biçimine uygun tutumları almak zorundadır. Yani görünürdeki kavga yapay; uzlaşma ve uyuşma gerçektir. Bu uzlaşmadan, tarafların kendilerinden sonra en geniş biçimde faydalanan kesim ise, devlete iş yapan yapım müteahhitleridir.


Her sektörde olduğu gibi müteahhitlik sektöründe de büyükler, orta boylar ve küçükler vardır. Büyükler, hemen herkesin adını sık duydukları şirketlerdir; çok önemli işleri hep onlar alırlar. Merkezî siyaset arenasında bulunur, hükümet politikalarına etki yaparlar. Kilit görevlerdeki bürokratlara gizliden gizliye maaş verir, bu bürokratlar emekli olduklarında şirketlerine alırlar. Büyük müteahhitler, iş yaptıkları yatırımcı devlet kurumlarındaki üst düzey personel atanmalarında söz sahibidirler, genel müdür, daire başkanı, hattâ müsteşar tayin ettirirler.

Orta boylar, büyüklerin yürüttükleri işlerde de taşeronlar olarak çalışır, ama öte yandan kendi başlarına da işler alırlar. Büyükler gibi, orta boylarda genellikle anonim şirket biçiminde örgütlenmişlerdir. Yerine göre hem merkezî, hem de yerel ölçeklerde politika yaparlar.

Müteahhit kitlesinin büyük bölümünü oluşturan küçükler ise tek kişi işletmeleri ve az ortaklı basit ticari şirketlerdir. Bunlar, kentlerde yap-sat-işlet yapanlarla benzeşirler. Daha çok yerel ölçekte politika yapanı, bulundukları ilin ya da en fazla birkaç komşu ilin sınırları içinde faaliyette bulunurlar. Büyüklerin ve orta boyların Avrupa biçimi örgütlenme ve çalışma anlayışları, küçüklerde yerini tam anlamıyla Doğulu özelliklere bırakır. Küçük müteahhidin aldığı ilk inşaat hakedişiyle önce kendisine sıfır kilometre bir Mercedes aldırır ve olanak varsa bir de metres tutan kişidir. Bunlar arasında en lumpen tabaka, pavyonlarda şantözlerin ayaklarına viski döker, çevrelerinde kim varsa hepsine kebap ısmarlar. Küçük müteahhitler, ender olarak eğitimlidirler, çok azının ceplerindeki müteahhitlik karnesinden başka sermayeleri vardır. İhalelere girerken belirttikleri yapı araçları kiralıktır, yanlarında yasal sorumluluk nedeniyle çalıştırdıkları teknik elemanlar piyasada başka iş bulamadıklarından o işi kabul etmişlerdir ve sık değişirler.

Kimlerin hangi koşulları yerine getirerek müteahhitlik yapabileceklerine ilişkin ayrıntılı yasal düzenlemelere bakarak zor olduğu sanılsa bile, müteahhit olmak alabildiğine kolaydır. Bunun böyle olduğu, devlete iş yapmaya soyunmuş kişilere devlet tarafından verilmiş 60.000 müteahhitlik karnesinden kolayca anlaşılmaktadır.

Türkiye koşullarındaki müteahhitlik, ne denli kötü ve kalitesiz olursa olsun yapılan işin hep teslim edilebildiği ve bu yüzden iyi mal üretme kaygısının yaşamsal bir öneminin olmadığı; sık aralarla çıkarılan ve adına “fiyat farkı kararnamesi” denilmesine karşın, aslında birer “müteahhit kurtarma” işlevi gören kararnameler sayesinde batma riskinin de bulunmadığı bir uğraştır.

Müteahhitleri birden çok şirket kurmaya iten ikinci neden, yasal yaptırımlardan kaçınma isteğidir. Uygunsuz tutumları nedeniyle ihalelere katılmaktan yasaklanan müteahhitler, ikinci, hattâ üçüncü karneleri devreye sokarak böyle yasaklamaları anlamsız kılabilmektedirler.

Üçüncü neden, devlet ihalelerine işi almak için değil, almamak için giren bir kesimin varlığıdır. Kimi zaman gönüllü, kimi zaman da zorlama yöntemler kullanarak, ihaleden çekilmek karşılığında diğer katılımcılardan para toplayan bu grup, azımsanmayacak bir kalabalık oluşturur.

Müteahhitlik karnesine bunca talebin, kuşkulu servetleri yasal bir işletme kılıfı içinde göstermek ya da silah ruhsatı almak gibi daha sıradan başka nedenleri de vardır.


Kamusal alandaki ilişkilerde ortaya çıkabilecek milyonlarca farklı durumu öngörerek önceden kurallara bağlamanın olanaksızlığı, siyasetçilere ve bürokratlara kimi alanlarda takdir yetkisi tanınmasını zorunlu kılmaktadır. Etkin yönetim için bir anlamda zorunlu fakat içerdiği keyfilik potansiyeli yüzünden de tehlikeli olan takdir yetkisinin kötüye kullanılma olasılığı, kamu yönetiminin en çetin problemlerinin başında gelir. Takdir yetkisi, siyasetçilerin kişisel ve siyasal amaçlarını kitlelere, bunlar sanki makro ekonomik gerekliliklermiş gibi sunabilmelerini sağlarken, bürokratlara da benzer olanakları tanır. Onları, küçük siyasi hesapların ya da daha başka gizli niyetlerin ürünü olan yanlış ve eksik kararlarından, uygulamalarından ve seçimlerinden ötürü karşı karşıya kalabilecekleri bütün yaptırım baskılarından uzak tutar.

Etrafını sarıp sarmalayan bütün yasa tüzük, yönetmelik zenginliğine karşın, ihale sistemi doğası gereği çokça belirsizlik içerir. Bu yüzden, yapım işlerinin hemen hemen her aşamasında davet edilecek müteahhitleri seçerken, onları sıraya sokarken, yeterlik işlemlerinde kanunu belirlerken, işi kontrol ya da kabul ederken, takdir yetkisi kullanımına çokça yer bulunur. Bu kolay yönetim konforu, kamu ihalelerini, kamu fonlarının kamu yararı dışında başka amaçlar için kullanılması bakımından vazgeçilmez kılmaktadır.


İhale sözcüğü, hele başında bir de “devlet” olduğunda, hemen bir başka sözcüğü çağrıştırıyor: Yolsuzluk! İhale ve yolsuzluk sözcükleri, en çok bir arada gördüğümüz ve duyduğumuz sözcüklerdir.

Nerede devletle ilgili bir yolsuzluk varsa, orada devlet memuru da kaçınılmaz olarak var demektir. Yine nerede önemli bir devlet yolsuzluğu ve içinde önemli devlet memurları varsa, orada siyasetçiler de kesinlikle vardır. Dünyanın her ülkesinde olduğu gibi bizde de siyasetçiler daha az görünürler ortada; önde olanlar hep memurlardır. Fakat bu durum yalnızca görüntüden ibarettir: Büyük yolsuzlukların altı yeterince kazıldığında, bürokratınkinin yanında kesinlikle siyasetçinin de ayak izlerine rastlanır.

Yasal düzenlemeler ne denli sınırlandırmaya ve kontrol altına almaya çalışırsa çalışsın, idarelerin, daha doğru deyişle ihale yapan kamu görevlilerinin, ihaleye davet edilecek müteahhitleri belirlemek konusunda gözardı edilemez güçleri vardır. İhale yasasında yer alan ayrıntılı seçim prosedürü, bürokratların ihaleyi kimin kazanacağını ihaleden daha önce belirleyebilmelerine engel oluşturmaz. Bu olanağı onlara en başta ihale yasasının “belli istekliler arasında kapalı teklif usulü” başlıklı 44. maddesi sağlamaktadır. Fakat bu tek yasal yol değildir: Sözgelimi, bir başka ihale yöntemi olan “kapalı teklif usulü” de aynı amaç için rahatlıkla kullanılabilmektedir.

İhaleyi yapan bürokratların, -siyasetçilerin talimatlarını yerine getirerek- işin verileceği müteahhidi önceden belirlemeleri, ihale sırasındaki bir dizi göstermelik prosedürle kolayca maskelenebilir. Üzerinde anlaşmaya varılan, “en iyi” teklifi gerçekten de verir: Ama bunu diğer katılımcılara danışarak yapar. Oyun, kuşkusuz ki ihaleye katılan diğer müteahhitlerin de onayını gerektirir: Bunu sağlamak için kullanılan araç ise yine ihalelerdir. Ötekiler, ilerideki günlerde çıkacak yeni ihale olanakları ile razı edilirler. Bu rıza, yasal ya da yazılı olmamakla beraber son derece geçerli ve güvenilir bir taahhüte, “sıranın sonra geleceği” taahhüdüne dayanır.

Müteahhitler de ihaleden önce aralarında anlaşabilirler. Anlaşma gereksinimi, ilk olarak bir tür sosyal güvenlik düşüncesinden doğmaktadır. Çünkü böylece aşırı fiyat kırma gereksinimi ortadan kalkmış, kıran kırana rekabete gerek kalmamış olur. Anlaşmalar, çoğunlukla henüz ortada ihaleler yokken yapılır. Yıllık yatırım programları açıklandığında hem ihale yapacak kamu kurumları, hem de o yıl içinde yapılacak ihaleler üzerindeki paylaşım da tamamlanmış olur. Bundan sonrası müteahhitler için artık bir formalitedir.

Müteahhitler arası anlaşmalar, taşra illerinde yapılan küçük ve orta boy ihalelerde çok yaygındır. Buralarda araya yabancı müteahhit girmesi kolay değildir; kimi yörelerde ilişkiler, ağalık düzenine yakın çizgide gelmektedir. Bu ortamda müteahhitler arası anlaşmanın zorunluluğu; hiyerarşiye benzeyen, fakat biçimsel olmayan bu ilişkilere dayanır. Özellikle Doğu ve Güneydoğu Anadolu bölgesindeki illerde toplumsal yaşamı şekillendiren ilişki kalıpları içinde müteahhit-ağa, zaten geleneksel saygıdan kaynaklanan bir önceliğe sahiptir. Bu öncelik hem istediği ihaleyi almasını sağlamakta, hem de kalanların diğerleri arasındaki paylaşımı konusunda ona karşı çıkılamaz bir söz hakkı vermektedir.

İhaleye, bu anlaşmaya katılmamış birinin girmesi ve kazanması teorik olarak olanaklı gibi görünse bile aslında pek değildir. Çünkü dışarıdan katılan ve diğer 20-30 müteahhidin işini bozan, bunca düşman arasında işi kolayca götüremeyeceğini bilir. Öte yandan kendisi de zaten bir başka yörede benzeri bir organizasyonun içindedir ve böyle bir şeye kalkışma olasılığı da bu yüzden düşüktür.

Yapılmış bir ihale hakkında bilgi edinebilmek için, indirim oranlarına bakmak çoğunlukla yeterli olabilir. Gerçekten, indirim oranı ihalenin “elektrosu” gibidir.

Müteahhitlerin indirim tekliflerinin % 5’leri aşmaması ve birbirine yakın olması (ihaleyi kazanan teklifin indirim oranının da % 5’in altında olması), ihalede önceden anlaşma olduğunun neredeyse kesin delili sayılır. İndirim oranları bu şekilde oluşan ihale eğer “belli istekliler arasında kapalı teklif usulü” ile yapılmışsa o zaman idare müteahhitleri sıraya sokmuş ve sonucu kendisi belirlemiştir; eğer ihalede “kapalı teklif usulü” kullanılmışsa bu kez de müteahhitler kendi aralarında anlaşmışlar demektir.

İndirim teklifleri % 10 ile 20 arasında değişmişse ihale görece düzenli ve dürüst biçimde yapılmıştır denilebilir.

Bazı ihalelerde indirim oranları % 30’lardan başlar. % 50-55 oranlarına kadar çıkabilir. Bir ihalede böyle yüksek indirim oranlarına ulaşılmış olması, hem ihale konusu iş, hem ihaleyi yapan idare ve hem de ülkenin o sıralardaki genel ekonomik durumu hakkında bir dizi bilgi verir. Müteahhitlerin % 25 kâr içeren resmî fiyatlarla ihaleye çıkarılmış işleri alabilmek için örneğin % 50 indirim teklif edecek kadar gözlerinin dönmüş olması, ülkede genel bir ekonomik durgunluk olduğunu kesinlikle ortaya koyar. Bu durum, devletin yakın zamanda yeni bir ekonomik paket açıkladığını ve yatırımları durdurduğunu da kesinlikle anlatır.

Yüksek indirim oranları, ihale konusu işin gerçekten de büyük olduğunu ve “su götürür kalemleri”, yani toprak işlerini; yani kazı ve dolgu imalatını çokça içerdiğini de ortaya koyar.

Yüksek indirim oranı; ihaleyi yapan kuruluşun, bu işin yapım aşamasını kontrol ederken olağanüstü hoşgörülü davranacağı konusunda müteahhitlere neredeyse kesin bir ipucu da verir.

İdarelerin müteahhit seçimi konusundaki -siyasetçiler tarafından desteklenen- etkinlik ve güçleri, müteahhitleri de birtakım karşı önlemler almaya itmektedir. Karşı önlemlerin en etkilisi ise yine “parti”dir. Müteahhitlerin de her Türk vatandaşı gibi bir siyasi partiye üye olmak, bağışlar ve aidatlarla bu partiyi desteklemek hakları vardır. Süreç, ihale kulislerine parti adı ve gücünün de ister istemez karışmasıyla sonuçlanmaktadır. Böylelikle güç; yani müteahhidi dilediği gibi seçebilme gücü, ihaleyi yapan bürokrattan partiye geçmiş gibi görünür.

Oysa, ihale kulisine siyasi parti girdiğinde gücün partiye geçmiş gibi görünmesi yanıltıcıdır. Çünkü devlet ihalesi siyasetin amacı değildir; yalnızca finansman aracıdır. Buradan çıkan anlam, gücün gerçekte müteahhide geçmiş olduğudur. Böylelikle tablo tamamlanmıştır: Bürokrat partinin telkin ve emirlerine uyar, parti de kendisine yakın olan, bağışlar yapan müteahhidin isteğine. Bu tablo içinde yer alan siyasetçinin ve bürokratın bir yandan da ceplerini doldurmaya çalışmaları kuşkusuz ki yalnızca bir ayrıntıdır ve genel görüntüyü kesinlikle bozmaz.

Müteahhitlerin partilere yakınlığı aşk-meşk, ile ideoloji temeline dayanan bir yakınlık değildir. İşin ucunda para vardır. Partiler bağışlarla yaşar. Bağış, vatandaşlardan toplanacak üç beş kuruş demek değildir; gerçekten işe yarayanı, müteahhitler tarafından yapılandır. Bağış yapanların bunu gider yazma olanakları yoksa bile devlete fatura etme olanakları hep vardır. İhale konusu yapım işinin yürütülmesi sırasında meydana gelen yolsuzlukların nedenleri arasında, müteahhitlerin ihaleyi alabilmek için yaptıkları bu türden masrafları çıkarma düşünceleri başta gelir.

Parti bağlantısı ile ihale kapma çabalarının profesyonelleşmesi, bu alanda çok ilginç görüntüler de ortaya çıkarmaktadır. Bir ortağı bir partiye, öteki ortağı ise başka partiye üye müteahhitlik şirketleri, ailesinin fertlerini farklı siyasi partiler arasında paylaştırmış ünlü müteahhitler vardır.

Müteahhitler tarafından aktarılan fonların, siyasetin finansman kaynağı olması, bir başka gelişmeye yol açmadan daha uzun süre devam edemezdi: Siyasetçilerin, kendilerine yakın müteahhit bulmak için uğraşmak yerine, bizzat kendilerinin müteahhitlik yapmaları!

Bugün, ayrımsız bütün siyasi partilerin içinde, ticari kimliği müteahhit olanlar büyük yer tutmaktadırlar. Milletvekillerinin devletle iş yapmaları yasaklanmıştır; fakat bu engeli aşmak hiç zor değildir. Milletvekillerinin bir bölümü yakın akraba ve arkadaşları üzerinden müteahhitlik yaparlarken; parti delegeleri ve öteki ileri gelenlerinin bu türden bir sakınmaya bile gereksinim duymadıkları bilinmektedir.

Bir siyasi parti ile yakından ilişkili olduğu kuşkuları bulunan kimi büyük ölçekli yolsuzluklar, devlet ihalelerinin yalnızca siyasi vaatlerin değil, siyasetin bizzat kendisinin de finansmanında kullanıldığını karşı konulmaz biçimde kanıtlamaktadır. Müteahhitler, kendilerini destekleyen siyasi kadroların parti kongrelerinden zaferle çıkmaları için delege pazarlarına girmekte; bu amaçla büyük paralar harcamakta, bağışlar yapmaktadırlar. Bağışların ne kadarının delege satın almakta, ne kadarının parti yöneticilerinin kişisel servetlerini artırmakta kullanıldığının ortaya konabilmesi olanaksızdır. Öte yandan, müteahhidin siyaset elitleriyle içli dışlılığının yarattığı prestiji kullanarak elde ettikleri ile bu yolda harcadıklarının mantıklı bir karşılaştırılması da yapılamaz. Özetle; parti kasasını doldurmak, partili müteahhidin banka hesabını doldurmak, parti üyesi milletvekili ve delegenin cebini doldurmak amaçları kolaylıkla birbirinden ayrılabilir değildir; bu amaçlar yüksek bir geçişlilik oranıyla birbirine karışır.

Devlet ihalelerin dağıtılmasında siyaset ve bürokrasi ile müteahhitler arasındaki pazarlıklar bir kez başladığında, bayırdan aşağı yuvarlanan kartopu gibi hızla büyüyerek yaygınlaşır ve sistemin tümünü etkisi altına alır. Gerçek ve adil bir yarışla ihale alınamayacağına olan inanç, en dürüst kişileri bile oyunu bu yeni kurallara göre oynamayı kabullenmek zorunda bırakır. Bugün yaşamakta olduğumuz süreç, yani bütün sistemin giderek artan bir hızla dürüstlükten uzaklaşması, böyle bir gelişmenin ürünüdür.

Evet, günümüzün ve yakın geçmişin ekonomik ve sosyal pencerelerini şöyle bir araladığımızda, burjuvazinin bu çok özel kesimi ile siyaset ve bürokrasinin ilişkilerinde, siyasal büyüklükler dışında fazla bir şey değişmediğini görüyoruz. Giderek gelişmekte olan kamu sektörü, her geçen gün daha çok ve daha büyük tutarlarda ihaleler açmaktadır; tek fark budur. Oynanan oyunun ne kendisinde, ne de bunu halktan gizleme isteğinde değişiklik vardır. Bugünlerde her şeyin daha fazla ortaya dökülmesi ve siyasi-yönetsel kadroların eskiye oranla daha kısa zamanda yıpranması, bu alanda iyiye doğru bir anlayış değişikliği oluştuğu anlamına gelmemektedir: Bunun nedeni yalnızca, içinde bulunduğumuz medya çağında oyunun giderek hızlanan temposunun, olan biteni halktan saklamaya gittikçe daha fazla olanaksız kılmasıdır, hepsi o kadar...