Anasayfa > Güncel Yazılar > Kayırma Ekonomisi Üzerine: Eren Toprak’a Cevaben

Kayırma Ekonomisi Üzerine: Eren Toprak’a Cevaben

Esra Gürakar

06 Mart 2019

Genel olarak gazete, dergi ve bloglarda aldığı tepkilerden memnun olduğum[1] Kayırma Ekonomisi kitabımın Giriş bölümünün hemen birinci paragrafında da belirtildiği gibi kamu kaynaklarını kullanmak suretiyle halka hizmet amaçlı yapılan kamu ihaleleri hastanelere medikal cihaz ve ilaç alımından, belediyelerin çöp toplama ve nakil hizmeti alımına; yol, köprü ve baraj yapımından sosyal konut inşaatına kadar birçok uygulamayı içermektedir. Alıcı rolündeki kamu kurumları ile satıcı rolündeki özel sektör firmalarının yoğun bir biçimde ilişki içine girdiği alanlardan en önemlisi olan kamu ihaleleri Türkiye’nin de içinde bulunduğu birçok ülkede devlet bütçesinden büyük pay almaktadır.

Geçtiğimiz aylarda Birikim Güncel’de Kayırma Ekonomisi üzerine Eren Toprak’a ait bir kitap kritiği yayımlandı.[2] Kendisine kitabın “bir ilk” ve “ciddi ve zahmetli” bir çalışma olduğu yönündeki düşünceleri için teşekkür ediyor, bununla birlikte (i) “kamu ihalesi denen inceleme nesnesinin ne anlama geldiğini muhataplarına anlatma”; (ii) “kayırma ilişkisinin zaman ve mekân boyutu”; (iii) “kamu ihalelerindeki pragmatik-klientelist ilişkilerin anlamı”; (iv) Kamu İhale Kanunu maddelerinden ikisinin yorumlanması ile ilgili eleştirilerini de madde madde cevaplamak istiyorum. Sanırım böylelikle hem “kamu ihalesi denen inceleme nesnesinin ne anlama geldiği”nin, “kayırma ilişkisinin zaman ve mekân boyutu”nun ve “pragmatik-klientelist ilişkilerin anlamı”nın kitapta yeterince anlatılmış olduğunun anlaşılmasına bir katkısı olacak; hem de mevzuatsal yorumlamaya ilişkin eleştirinin yanlışlığı giderilmiş olacaktır.

Öncelikle, yazının başında değindiğim Kayırma Ekonomisi’nin Giriş kısmında da belirtildiği gibi kamu ihaleleri devlet bütçesinden pay almaktadırlar. Kitabın hemen giriş bölümünün ilk paragrafının kamu ihalesinin ne olduğunu anlatıyor olmasının  dışında, takip eden “Türkiye’de Kamu İhaleleri” ve “Kitabın Planı ve Genel Çerçeve” bölümlerinde de kamu ihalesi mefhumunun 2003 yılı öncesi 2886 no’lu Devlet İhale Kanunu ile 2003 ve sonrasında da 4734 no’lu Kamu İhale Kanunu ile yönetilen kamu alımlarını içerdiği açıkça anlatılmaktadır. Bütçeden nakdî kaynak kullanarak yapılmayan projeler Kamu İhale Kanunu kapsamı dışındadırlar ve kitabın inceleme alanın dışında kalmaktadırlar. Bu bağlamda bütçeden direkt ödenek ayırmak suretiyle değil de kendi kaynağını kendi yaratarak (özel sektör firmasının kredi bulması vasıtasıyla) yapıldığı gerekçesiyle Kamu İhale Kanunu kapsamı dışında sözleşmeye bağlanan Kamu Özel İşbirliği (KÖİ) projeleri kamu ihalesi değildirler. Kamu ihalesi klasik bir tedarik yöntemidir. Alıcı rolündeki devlet kurumları ile satıcı rolündeki özel sektör firmaları arasındaki ilişkinin süresi kısa, sözleşme şartları görece statiktir. Sözleşmelerinin süreleri onlarca yılı bulabilen ve sözleşme şartları kamu ihalelerine göre çok daha dinamik bir çerçevede hazırlanan KÖİ projeleri ise özellikle tasarruf açığı olan ve kamu sektörünün aşırı borçlanma baskısı altında olan ülkelerde bir finansman modeli olarak altyapı ihtiyaçlarını karşılamak için kamu ve özel sektör arasında işbirliğine dayalı olarak uygulamaya konulan projelerdir. Aslında 2014 yılı ile birlikte hazine garantileri nedeni ile KÖİ’lerin yüzde 85’i vergilerimizden oluşan bütçe üzerinde yük oluşturduğu farklı çalışmalarla tespit edilmiş olmasına rağmen KÖİ’ler halen Kamu İhale Kanunun kapsamı dışında yapılmaktadırlar. Kitapta da belirtildiği gibi her ne kadar KÖİ kapsamındaki ihaleler için AB müktesebatı ile uyum çerçevesinde özel bir kanunun yürürlüğe gireceği öngörülmüş olsa da 2003 yılından bu yana tüm bu projeleri kapsayacak ve düzenleyecek özel bir yasal çerçeve oluşturulamamıştır.

Yine kitapta detaylı bir şekilde anlatıldığı gibi Toplu Konut İdaresi (TOKİ) Başkanlığı’nın ayni karşılıklarla, yani kamu arazileri üzerine yaptırdığı Arsa Karşılığı Gelir Ortaklığı (AK-GO) projelerinin ihaleleri de, kamu arazileri pek tabii kamu kaynağı olmasına rağmen, bütçeden nakdî ödenek almadığı, kendi finansmanını kendi yarattığı gerekçesi ile Kamu İhale Kanunu kapsamı dışında yapılmaktadırlar ve kitabın niceliksel analiz bölümünün dışında kalmaktadırlar.

Hülasa her ne kadar kamu ihalesi denince kimi zaman akıllara Kamu Özel İşbirliği (KÖİ) yöntemi ile yapılan mega projeler ile TOKİ tarafından AK-GO yöntemiyle yaptırılan lüks inşaat projeleri gelmekte ise de bunlar kitabın inceleme alanının dışında kalan uygulamalardır. Kaldı ki Kayırma Ekonomisi kitabının devlet-özel sektör ilişkilerini her yönü ile incelemek gibi bir iddiası bulunmamaktadır. Kitabın temel amacı özgün ve kuvvetli bir kamu ihale veri setinin analizi yoluyla ihalelerde kayırmacılığa ilişkin somut ve sağlam sonuçlara ulaşmak ve Kamu İhale Kanunu’nun AKP döneminde neden yüz elliden fazla değişikliğe uğradığı sorusuna cevaplar üretebilmektir. Buna rağmen kitapta kamu ihalelerine ilişkin bulguların KÖİ projeleri ve AK-GO projeleri için de geçerli olduğuna dair bilgiler farklı kaynaklara dayanılarak verilmektedir.

Toprak’ın Kayırma Ekonomisi’ne getirdiği ikinci eleştiri “Kayırma ilişkisinin zaman ve mekân boyutu” ile ilgili. Buna göre Toprak kitapta kayırmacılığın sadece AKP dönemi Türkiye’sine dair bir olgu olarak yansıtıldığı görüşüne sahip. Halbuki Kayırma Ekonomisi’nde Türkiye’de AKP öncesi ihale yolsuzlukları ile ilgili bütün bir bölüm var (s. 65-74) ki Toprak’ın bahsettiği Soygunun Öteki Adı: Devlet İhalesi adlı çalışmaya referans vermektedir. Bu bölümde AKP öncesi dönemde kullanılan ihale yasasının yoz hali, karne sistemi, yasadışı para transferleri, ihale yolsuzluğu skandalları üzerinde duruluyor. Bunun haricinde ihale yolsuzluğu ya da ihalelerde kayırmacılığın sadece Türkiye’ye özgü bir gerçek olmadığının hem giriş kısmında (s. 21-24) hem de dünyadan örneklere ilişkin bir yazın taraması yapan Dördüncü Bölüm’de (s. 108-114) altı çiziliyor.

Kitap kritiğinde Kayırma Ekonomisi’ne getirilen üçüncü eleştiri ise “kamu ihalelerindeki pragmatik-klientelist ilişkilerin anlamı”na dair. Toprak “siyasi bağlantı” ve “ihale alma” arasındaki neden-sonuç ilişkisinin kitapta irdelenmediğini, “iktidar partisiyle bağlantılı olanlar devletten ihale alır” önermesi ile hareket edildiğini öne sürmekte. Neden-sonuç ilişkisine özel önem atfeden kitaba getirilen bu eleştiriyi anlamak özellikle güç. Toprak’ın kendi ifadesi ile “ciddi ve zahmetli” bir işe girişerek ihale kazanan firmaların sahiplerini Ticaret Sicil Gazetesi’nden tespit edip, bunların siyasi bağlantılarını bulan ve bununla da yetinmeyip siyasi bağlantı türlerini “doğrudan” ve “dolaylı” olarak sınıflandıran, ve hatta karşılaştırma yapmanın mümkün olabilmesi için aynı çalışmanın muhalefet partisi ile bağlantılı olan firmalar içinde yapıldığı çalışmada “Acaba firmalar bağlantılı oldukları için mi ihale alıyorlar? Yoksa ihale aldıkları için bağlantılı olarak nitelendirilen, her dönemin rant kollayan şirketleri ile mi karşı karşıyayız?” sorusu sorulmuş ve sırf bu sorunun cevabına ulaşabilmek için bağlantılı şirketlerin tümünün kuruluş yıllarına da ulaşılmıştır. Doğrudan bağlantılı 1.203 firma hakkında ulaşılan ve kitapta grafikler (s. 144-145) yardımıyla dahi aktarılan bilgiler neden-sonuç ilişkisine dair çok açık bir resmi gözler önüne sermektedir: Doğrudan bağlantılı firmalar rant kollamak adına her dönemin iktidarı ile bağlantılar kurmaya çalışan (AKP öncesi dönemde başbakanları teknelerinde gezdiren firma sahipleri gibi) firmalar değiller. Bu şirketlerin neredeyse tümü siyasal İslâm’ın yükselişe geçtiği 90’larda ya da AKP döneminde kurulmuş görece yeni firmalar. Sahipleri ya AKP’de siyaset yapıyor (il/ilçe başkanından milletvekiline kadar) ya da yapanların birinci dereceden akrabası (hala oğlu, amca oğlu gibi akrabalık bağları dahi firmanın doğrudan bağlantılı olarak kodlanması için yeterli bulunmamıştır). Ayrıca medyada sık sık yandaş olarak nitelendirilen Limak ya da Doğuş gibi her dönemin rant kollayan firmalarının bu kitapta kavram kargaşasına yol açmamak adına bağlantılı olarak kodlanmadığının da altı çizilmektedir. Bu yönüyle aslında Kayırma Ekonomisi ihalelerde kayırmacılık diye giriştiği yolda Türkiye’de devlet-özel sektör bağlantılarının nasıl boyut değiştirdiğini de göstermiş bir çalışma.

Toprak’ın dördüncü eleştiri noktası ise “belli istekliler arasında ihale yönteminde davet usulünün mümkün olmadığı” ile ilgili. Kamu İhale Kanunu’nun Belli İstekliler Arasında İhale Usulü adlı 20. Maddesi’nin ilk satırı şöyledir: “Belli istekliler arasında ihale usulü, yapılacak ön yeterlik değerlendirmesi sonucunda idarece davet edilen isteklilerin teklif verebildiği usuldür... yeterlikleri tespit edilenler arasından dokümanda belirtilen kriterlere göre sıralanarak listeye alınan belli sayıda istekli veya yeterli bulunan isteklilerin tamamı teklif vermeye davet edilebilir.”  Kaldı ki kitapta Belli İstekliler Arasında İhale Usulü ile ilgili araştırılan temel mesele davet usulünün olup olmadığı değil, 2008 itibarıyla İhale Kanunu’na yapılan bir değişiklikle konulan bir parasal limit (2019 yılı için 30.371.268 TL) ile bu limitin üzerinde yaklaşık maliyete sahip olan yapım ihalelerin belli istekliler arasında yapılabileceğinin hükme bağlanmasıdır. Kitapta (s. 153-154 Şekil 13 ve Şekil 14) detaylı bir şekilde anlatıldığı gibi bu uygulamaya başlanır başlanmaz belli istekliler arasında ihale yöntemi ile yapılan ihalelerin sayısında muazzam artışlar gerçekleşmiş ve bu ihalelerin dörtte üçü AKP bağlantılı şirketlere gitmiştir.

Son olarak Kamu İhale Kanunu maddelerinden ikisinin yorumlanmasına ilişkin iki eleştiri geliyor Kayırma Ekonomisi’ne. Buna göre kitapta ihale kanunu kapsamı dışına çıkarıldığı söylenen enerji, su, posta, telekomünikasyon sektörlerindeki ihalelerin özel kanunları yürürlüğe girinceye dek ihale kanunun üçüncü maddesinin (g) bendi hükmüne tabi oldukları bilgisi veriliyor. Bu bilgi doğru olmakla birlikte Toprak’ın atladığı husus “özel kanunları yürürlüğe girinceye kadar bu kanunun üçüncü maddesinin (g) bendi hükmüne ... tabi olacaklardır” demenin kanun kapsamı dışındadır demekten farklı bir şey olmadığı gerçeği. Çünkü “kanundan istisnaları” sıralayan üçüncü maddenin (g) bendi dahil olmak üzere tüm bentleri (3-a’dan 3-y’ye kadar) istisna kapsamındaki ihaleleri sıralamakta ve 3. Madde şöyle bitmektedir: “Ceza ve ihalelerden yasaklama hükümleri hariç bu Kanuna tâbi değildir.” Yani Kamu İhale Kanunu kapsamı dışındadırlar.

Yine Madde 3-g çerçevesinde parasal limit altında olduğu için (2019 için parasal limit 13.850.591 TL) istisna hükümlerinin uygulandığı alımların kapsamının kitapta belirtildiği kadar geniş olmadığı; sadece kamu iktisadi teşebbüslerinin (KİT’lerin) ticari ve sınai faaliyetleri çerçevesinde; doğrudan mal ve hizmet üretimine veya ana faaliyetlerine yönelik ihtiyaçlarının temini için yapacakları alımları kapsadığı bilgisi verilmekte. Bu bilgi de doğru olmakla birlikte eksik kalmaktadır çünkü Madde 3-g’nin kapsamı “2. maddenin birinci fıkrasının (b) ve (d) bentlerinde sayılan kuruluşları” kapsamaktadır ki bunlar yalnızca KİT’ler değil, “genel bütçe kapsamındaki kamu idareleri ile özel bütçeli idareler, il özel idareleri ve belediyeler ile bunlara bağlı, döner sermayeli kuruluşlar, birlikler, sosyal güvenlik kuruluşları, fonlar, özel kanunlarla veya Cumhurbaşkanlığı Kararnameleriyle kurulmuş ve kendilerine kamu görevi verilmiş tüzel kişiliğe sahip kuruluşların doğrudan veya dolaylı olarak birlikte ya da ayrı ayrı sermayesinin yarısından fazlasına sahip bulundukları her çeşit kuruluş, müessese, birlik, işletme ve şirketlerdir.”

Kurumsallaşmış kayırmacılığı data temelli analiz yöntemiyle topluca teşhir eden Kayırma Ekonomisi’nin Türkiye’de ve dünyada kamu kaynaklarının tahsisinin yönünü değiştirerek devlet eliyle zengin yaratma olgusu ile ilgili daha çok çalışmanın üretilebilmesi için hem kendime hem diğer araştırmacılara ilham vermesi dileğiyle.



[1] Bu yazıları ilgilisi için sıralayalım: 

http://www.cumhuriyet.com.tr/koseyazisi/1066307/Kayirma_ekonomisinin_bedeli.html

https://www.sozcu.com.tr/2018/yazarlar/soner-yalcin/soylenti-degil-gercek-2442443/

https://www.sozcu.com.tr/2018/yazarlar/umit-zileli/lupletme-ekonomisi-2646226/

https://www.cnnturk.com/kultur-sanat/kitap/ihaleleri-mercek-altina-aldi-kayirma-ekonomisi

 https://www.birgun.net/haber-detay/kayirma-ekonomisi-kitabini-yazan-esra-ceviker-gurakar-halktan-alinan-vergilerle-akp-liler-zengin-ediliyor-238803.html

 https://www.birgun.net/haber-detay/2002-yilindan-sonra-kayirmacilik-merkezilesti-225087.html

 http://haber.sol.org.tr/yazarlar/korkut-boratav/kayirma-ekonomisi-238374

[2] http://www.birikimdergisi.com/guncel-yazilar/9158/kayirma-ekonomisi-uzerine#.XF2VHDMzY2w


devlet kamu ihalesi özel sektör