Anasayfa > Birikim Arşiv > 205-206 - Mayıs-Haziran 2006 > Kim İçin Ne Kadar Güvenlik?

Kim İçin Ne Kadar Güvenlik?

Sinem Adar | (Sayı : 205-206 - Mayıs-Haziran 2006)

Hükümet gündemini uzun bir süredir meşgul eden sosyal güvenlik reformunun iki ayağını oluşturan Sosyal Güvenlik Kurumu (SGK) ile Sosyal Güvenlik ve Genel Sağlık Sigortası (SSGSS) kanun tasarıları, geçtiğimiz ay Meclis’te hızlı bir şekilde kabul edilerek kanunlaştı.

IMF Başkanı Rodrigo de Rato, kanun tasarısının Meclis’ten geçmesini takiben bunun çok önemli bir başarı olduğunu vurgulayan bir açıklama yaptı. IMF Birinci Başkan Yardımcısı Anne Krueger ise, IMF heyetinin üçüncü gözden geçirme çalışmaları için kısa bir süre içinde Türkiye’ye geleceğini duyurdu. Tüm bu reform sürecine uluslararası finans kurumlarının çizmiş olduğu perspektiften bakmak sürecin arkaplanını anlamlandırmak açısından oldukça büyük önem arz ediyor. Nitekim, 1980’lerin başından bu yana tüm dünya genelinde hakim olan neo-liberal dalganın yansımalarını emeklilik ve sağlık sisteminde reformun gerekliliği üzerine geliştirilen söylemlerde de görmek mümkün.

Dünya Bankası’nın 1990’ların başında yayımladığı Sağlığa Yatırım (Investing in Health-1993) ve Yaşlanmanın Toplumsal ve Ekonomik Etkilerini Önleme (Averting the Old Age Crisis-1994) raporlarında bu söylemin ana hatlarını açıkça görebiliyoruz. 1994 tarihli rapor nüfusun yaşlanması, doğurganlık oranlarının düşmesi ve yaşam beklentisinin artmasının ülkelerin emeklilik sistemleri üzerinde mali bir yük oluşturacağına dayanarak emeklilik sistemlerinde devletin rolünü azaltırken özel sektörün alanını genişleten üç katmanlı bir sistem önerisi getirmekteydi. 1993 tarihli rapor ise, sağlık sistemlerinin kalitesini ve verimliliğini arttırmanın önemini vurguluyor. Bunu yaparken de daha az merkeziyetçi, rekabet düzeyi yüksek, vergiler yerine katkı payları, özel ve genel sağlık sigortaları gibi kaynaklardan finanse edilen bir model geliştiriyor. Görüldüğü gibi her iki raporun da dayandığı nokta, devletin hareket alanını küçülterek emeklilik ve sağlık gibi sosyal refahı doğrudan ilgilendiren alanlarda özel sektörü etkin bir aktör olarak tanımlamak.

Türkiye’de halihazırda Meclis’te kabul edilmiş kanunlar üzerinden yapılan tartışmalara baktığımızda, aynı söylemin tartışmanın her iki tarafının da argümanlarının ana eksenini oluşturduğunu gözlemliyoruz. Reform paketini destekleyenler açısından baktığımızda bu aslında çok da şaşılacak bir durum değil; zira 1999’da 4447 sayılı Sosyal Güvenlik Kanunu’nun uygulamaya konulması ile Dünya Bankası’nın önerileri çerçevesinde yukarıda saydığımız gerekçeler ile kapsamlı bir reform sürecinin ilk adımı atılmış oluyor. SSGSS ve SGK’yı bu sürecin kurumsal ayağını oluşturan ikinci etap olarak görmek mümkün.

Reforma muhalif tarafın argümanlarını incelediğimizde, temelinde özel sektörün rolünün arttırılmasından hoşnutsuz bir yaklaşım gözlemliyoruz. Buradan hareketle eleştiriler, artan emeklilik yaşı ve prim ödeme gün sayısı, azalan bağlama oranları, yine sağlık sisteminde prim ödeme zorunluluğu gibi belli noktalar üzerinden yapılıyor. Kuşkusuz bunlar son derece haklı ve yerinde eleştiriler; ancak gerek reform paketinin olumlu yanlarını gözardı ediyor olmaları gerekse tartışmayı fazlası ile formel istihdam bağlamında güvenceli çalışanlar üzerinden kurmaları bağlamında bir o kadar da sorunlu görünüyor. Bu çerçevede paketin olumsuz yanları yanında olumlu yanlarını da konuşmak ve kanunlaşmış iki tasarıyı henüz hazırlık aşamasında olan Sosyal Yardımlar ve Primsiz Ödemeler Kanun Tasarısı (SYPÖ) ile bir bütün halinde düşünmek, paketin özellikle yoksullar ve yoksulluk tehlikesi ile karşı karşıya olan gruplar üzerindeki etkilerine dair çıkarımlar yapabilmek adına anlamlı olacak.

Reformun bir olumlu yanı, sosyal güvenlik sisteminin mevcut çok parçalı yapısının SGK yasası ile tek bir kurumsal çatı altında toplanacak olması. Her ne kadar SGK’nın, Çalışma ve Sosyal Güvenlik Bakanlığı’na bağlı bir kurum olarak çalışacak olması sistemin patronaj ilişkileri doğurması tehlikesini taşısa da, sistemin kurumsal çerçevesinin uyumlaştırılmaya çalışılması birkaç sebepten ötürü olumlu bir gelişme.

SGK’nın kurulması ile sosyal yardım ve sosyal güvenlik alanlarındaki kurumsal düzenlemenin ortak bir tabanda eşzamanlı gerçekleşiyor olması, Türkiye tarihinde ilk kez devletin sosyal yardım alanını yukarıda sözünü ettiğimiz formel ekonomi ağları içinde çalışan ve belli bir güvencesi olan kesimin hakları ile aynı düzlemde değerlendirdiğini gösteriyor. SGK’nın kurulması ile göze çarpan bir diğer önemli nokta da, sistemin tek bir kurumsal çatı altında mevcut farklılık ve eşitsizlikler karşısında daha etkin ve verimli çalışabilecek olması.

GSS’nin 18 yaşın altındaki çocuklara prim ödeme zorunluluğu olmaksızın sağlık hizmetlerinden yararlanma hakkı veriyor olması kuşkusuz reform paketinin bir diğer olumlu yanı. UNICEF tarafından periyodik olarak yayımlanan Say Yes dergisinin 2005 sonbahar sayısında da vurgulandığı üzere, bugün Türkiye’de ilkokul çağına gelmiş çocukların yaklaşık 1 milyonu okula gitmemekte, çocuk işçilerin sayısı 1.6 milyonu aşmış durumda, sokakta yaşayan ve çalışan çocukların sayısı gün geçtikçe artmakta. Çocuk yoksulluğunun çok ciddi bir sorun olduğu şu ortamda, bu tip bir uygulama yoksullukla mücadele alanında kuşkusuz olumlu sonuçlar doğurma potansiyeline sahip.

GSS’nin yine yoksulluk ve sosyal dışlanma ile mücadele alanında getirdiği bir diğer önemli katkı ise vatansızlar ve sığınmacıları da kapsam dahiline alıyor olması. Türkiye halen sadece Avrupa’dan gelen sığınmacıları yasal olarak kabul etmekte. Büyük çoğunluğu kayıtdışı olduğu için ülkedeki sığınmacılara ilişkin kesin ve güvenilir rakamlar olmasa da, sayılarının yaklaşık 7 bin olduğu tahmin edilmekte (Hürriyet, 5 Mart 2006).

Tüm bu olumlu etkilerinin yanında, reform paketi tam da eleştirilerin merkezini oluşturan ve yukarıda sözünü ettiğimiz uygulamaların Türkiye’nin kendi sosyal ve ekonomik gerçekliği içindeki yansımaları bağlamında problemli. Nüfusun % 50.1’inin halen enformel iş ilişkileri çerçevesinde istihdam edildiği, % 30 gibi önemli bir kesimin Yeşil Kart dahil hiçbir sosyal güvenlik sistemi tarafından kapsam altına alınmadığı ve bölgeler arası ve içi eşitsizliklerin hayli yüksek olduğu bir ortamda, yeni yasa ile getirilen, aşağıda detaylarını anlatacağımız değişikliklerin yoksullar ve yoksulluk tehlikesi ile karşı karşıya olan kesim üzerinde derin etkileri olması olası.

Yasa, 2036’ya kadar kadınlar için 58 erkekler için 60 olan emeklilik yaşının bu tarihten itibaren kademeli olarak arttırılarak 2048’te 65 olmasını öngörüyor. Tüm bu yaş hadleri yapılan nüfus projeksiyonları ışığında uzaması öngörülen yaşam beklentisi hesaplarına göre belirlenmiş. Kuşkusuz bu projeksiyonlar ışığında emeklilik yaşı hadlerinde değişiklikler yapmak anlamlı, ancak emek piyasasının oldukça esnek yapısı dikkate alındığında yapılan bu değişikliklerden en çok etkilenecek kesim özellikle mevsimsel ve geçici işlerde çalışan kesim gibi duruyor.

Aylık bağlama oranları[1] ise prim ödeme gün sayısının her 360 günü için 2015’in sonuna kadar % 2.5 ve 2015’ten sonra % 2 olacak şekilde değiştirilmekte. Mevcut sistemde bu oranlar Emekli Sandığı için % 3, SSK ve Bağ-Kur için % 2.6. Tartışmalarda en çok vurgulanan noktalardan biri aylık bağlama oranlarında yapılan bu değişikliğin emekli maaşlarında ciddi düşüşlere yol açacağı.

Yine tartışmalarda sıkça vurgulanan bir diğer nokta ise, yasa ile prim ödeme gün sayısının 7.000’den kademeli olarak 9.000’e çıkarılması. Mevcut sistemde bu sayının Bağ-Kur ve Emekli Sandığı mensupları için aynı olduğu düşünüldüğünde aslında bu değişikliğin sadece SSK’lılar üzerinde bir etkisi olması beklenmeli.

Ödenecek primler hesaplanırken alınacak taban asgari ücret, tavan ise asgari ücretin 6.5 katı olarak belirlenmiş. Sosyal güvenlik ve genel sağlık sigortası primleri ve çalışan kesimin genel saglık sigortası primleri, işveren, çalışan ve devlet tarafından (sosyal güvenlik için % 5, genel sağlık sigortası için % 3) ortaklaşa ödenecek.[2] Özellikle sosyal güvenlik bağlamında devletin primlere belirli bir oranda katkı yapmayı kabul etmiş olması sosyal devlet ilkeleri çerçevesinde olumlu bir gelişme olarak değerlendirilebilirse de, AB ülkeleri düzeyinde devletin sisteme katkısına baktığımızda ortaya pek de sevindirici olmayan bir tablo çıkıyor. Her ne kadar AB içinde ortak bir sosyal politikanın varlığından söz etmek mümkün olmasa da, devletin sosyal güvenliğin finansmanına katkısı % 20’nin altına düşmemekte (Alper, 2005:19).

Genel Sağlık Sigortasının en sorunlu yanı kuşkusuz sağlık hizmetlerinin finansmanını vergilerden değil de vatandaşların yapacağı zorunlu prim ödemelerinden karşılamayı öngörüyor olması. Halihazırda Yeşil Kart sahibi olanların primleri ise devlet tarafından ödenecek. Aslında devlet tarafından ödenmesi planlanan bu primler, Sosyal Yardımlar ve Primsiz Ödemeler Yasa Tasarısı’nın sağlık yardımı olarak tanımlanan kalemini oluşturuyor. Ancak, bu tasarı halen hazırlık aşamasında olduğu için, kanunlaşana kadar geçen sürede Yeşil Kart uygulamasının nasıl dönüştürüleceği çok da net olmayan bir konu.

Şu anda Türkiye’de nüfusun % 30’u Yeşil Kart dahil hiçbir sosyal güvenceden faydalanamıyor (Dünya Bankası&DİE, 2005) . Boğaziçi Üniversitesi Sosyal Politika Forumu tarafından yürütülen Dünya Sağlık Sistemleri Dönüşümü Perspektifinden, Türkiye’de Sağlık Hizmetleri Kullanıcılarının Sorunları, Tercihleri ve Alternatif Sağlık Modelleri başlıklı çalışmanın bulgularına göre, bu kesimin büyük bir çoğunluğu enformel iş kollarında geçici işlerde çalışmakta ve düzenli bir gelire sahip değiller. Sağlık harcamalarının bütçelerinde öncelikli bir kalem olmadığı bu insanlar yeni sistemde primlerini ödeyemeyecekleri için sürekli bir borç ekonomisinin içine sürüklenmeleri kaçınılmaz gözükmekte. Aslında mevcut sistemde prim borçlarını ödeyemeyen Bağ-Kur’luların durumu da buna bir örnek teşkil etmekte.

Sağlık sisteminde prim ödeme zorunluluğunun bir diğer olumsuz sonucu da, aynı bölgede ve benzer koşullarda yaşayan kimseler arasında yeni hiyerarşiler doğuracak ve prim ödeyenler ile ödemeyenler arasında farklılaşmalara yol açacak olması. Özellikle halkın büyük çoğunluğunun yoksulluk sınırında yaşadığı Doğu ve Güneydoğu Anadolu’da, bu etkiyi belirgin bir şekilde görmek mümkün olacak.

GSS’yi halihazırda hükümetin gündeminde olan Sağlıkta Dönüşüm Projesi ile birlikte düşündüğümüzde, sağlık sisteminde yapılması öngörülen değişikliklerin yoksullaştırıcı ve doktor-hasta arasındaki ilişkiyi metalaştıran mantığı gözler önüne daha net seriliyor. Sağlık hizmetlerinin aile hekimleri ile hastaneler arasındaki sevk zinciri üzerinden sağlanması öngörülen yeni sistemde rekabet ve verimlilik sistemin belkemiğini oluşturan iki kavram olarak karşımıza çıkıyor.

Tüm bunların yanısıra, reform paketinin daha derin ve yapısal sorunları var. Reform paketinin bu hali ile özellikle emek piyasasına girmesi hiçbir koşulda mümkün olmayan yoksullar ve yoksulluk tehlikesi içinde yaşayan kesimler için ne ifade ettiği ne yazık ki pek de tartışılmıyor. Bu aslında tam da devletin yoksulluğu nasıl gördüğü ve bu bağlamda yoksullukla mücadele politikalarını hak tabanlı bir anlayış ile tasarlayıp tasarlamadığı ile ilgili. Türkiye’de devletin sosyal yardımlar alanını mevcut sistem içinde aile kurumu üzerinden düzenlemeye çalıştığı ve yoksulluk sorununu hayırseverlik yaklaşımıyla değerlendirdiği bir gerçek. Bu çerçevede sosyal güvenlik reformunun sosyal yardımlar alanında neler getirdiğine bakmak önemli.

Ne yazık ki SSGSS ve SGK’nın yasalaşması için gösterilen çabayı SYPÖ yasa tasarısı taslağı için görmek mümkün değil. Halen hazırlık aşamasında olan SYPÖ ile sosyal yardımlardan yararlananlarla ilgili ulusal ölçekte merkezi bilgi sistemi ve bilgi yönetim sistemi geliştirerek kaynakların objektif yararlanma ölçütleri kapsamında adil dağıtımı planlanmakta. Öngörülen bu düzenleme, her ne kadar ihtiyaç tespitine dayansa da, sistemin keyfiliğine bir son vermek yolu ile sosyal yardımlar alanını düzensiz ve enformel bir alan olmaktan çıkarma adına anlamlı.

SYPÖ ile ilk kez çocuk yardımları ve iş edindirme yardımları uygulanmaya başlanacak. Çocuk yoksulluğunun boyutları dikkate alındığında, çocuk yardımları oldukça önemli bir gelişme. Ne var ki tasarı ile bu yardımların en fazla bir sene için verilmesi öngörülüyor. Bir sene dolduktan sonra çocuk yardımları alanların yardıma hak kazanma koşullarının devam etmesi halinde ne olacağı ise taslakta belirgin değil.

Her ne kadar taslakta sosyal yardımlardan faydalanmak, ihtiyacı olan vatandaşlar için bir hak olarak tanımlanmış olsa da ve bu alanda yukarıda saydığımız gibi olumlu değişiklikler öngörülse de SSGSS ve SYPÖ’yü birlikte değerlendirdiğimizde, yoksullukla mücadelenin yoksul olarak adledilen kesimi çalışabilir kılma prensibi ile geliştirildiğini görüyoruz. Çalışma ve Sosyal Güvenlik Bakanlığı tarafından Nisan ayında yayımlanan Türkiye’de Yeni Bir Sosyal Güvenlik Sistemi’ne Doğru başlıklı elkitabında yapılacak yardımların yardım alan kişileri bu yardımlarla yaşamaya alıştıracak nitelikte olmaması gerektiği birçok kez vurgulanıyor.

Bu noktada sosyal hizmetler alanında süregiden değişikliklere de kısaca değinmek anlamlı. Şubat 2006’da Ankara’da gerçekleştirilen Sosyal Hizmetlerin Yeniden Yapılandırılması Çalıştayı’nda tartışılan SHÇEK kanun tasarısı ile ilgili özellikle göze çarpan nokta, sosyal hizmetlerde ailenin öneminin vurgulandığı ve sivil toplumun daha etkin rol aldığı bir sosyal hizmet anlayışının gerekliliğinin altının çizilmiş olması. Burada, sivil toplumun SYPÖ kanun tasarısı taslağında da aktif bir aktör olarak tanımlanmakta olduğunu söylemek anlamlı.

Türkiye’de 2005 yılında, sosyal yardım ve hizmetler de dahil olmak üzere, sosyal güvenlik kurumlarının toplam harcamalarının milli gelire oranı % 12.1 gibi bir düzeyde.[3] AB ülkelerinde sosyal harcamaların milli gelire oranının % 19 gibi yüksek değerlerde seyrediyor olması, AB yolunda ilerleyen bir Türkiye’nin bütçeden sosyal harcamalara aktarılan yüzdeyi arttırması gerekliliğinin ve hatta zorundalığının altını çiziyor. Bu bağlamda aslında esas sorun IMF ve Dünya Bankası’nın devlet harcamalarını kısma yönündeki baskılarının bu toplumsal gerçeklikle çelişmesi.

Uluslararası finans kurumlarının her ülkenin kendi sosyal, ekonomik ve tarihsel gerçekliğini görmezden gelerek ekonomik kalkınmanın anahtarı olarak yazdığı tek tip reçeteler, geçmiş yıllarda Türkiye ve Latin Amerika örneklerinde gördüğümüz gibi beklenmeyen ve uzun vadede ülkeleri daha da zora sokacak sonuçlar doğurabiliyor. Bu yüzden Meclis’te geçtiğimiz ay kabul edilmiş ve kanunlaşmış SSGSS ve SGK tasarıları; enformel ekonominin geniş, yoksulluk oranlarının ve yoksullaşma riskinin hayli yüksek olduğu bir ülkede sistem üzerinde uzun vadede daha ağır yükler koyacak sonuçlar doğurabilir. Dahası işsizliğin artık sosyal bir gerçeklik olduğu dünyada iş edindirme üzerinden geliştirilen yoksullukla mücadele stratejileri yoksulluğu yapısal bir sorun olmaktan çıkarma gücünden hayli uzak kalıyor.

SİNEM ADAR

Kaynaklar

Alper, E. (2005), Emeklilik Reformları: Dünya Bankası, Avrupa Birliği ve Türkiye, Sosyal Politika Forumu, http:// www.spf.boun.edu.tr/docs/discussionpaper3.pdf adresinden ulaşılabilir.

Çalışma ve Sosyal Güvenlik Bakanlığı (Nisan 2006), Türkiye’de Yeni Bir Sosyal Güvenlik Sistemine Doğru, http:// www.calisma.gov.tr adresinden ulaşılabilir.

Hürriyet (2006), İstanbul’dan 4 mülteci geçti: Maza...Nur...Almaz...Harun, 5 Mart.

Dünya Bankası (1993), Sağlığa Yatırım (Investing in Health), Washington, DC.

— (1994), Yaşlanmanın Toplumsal ve Ekonomik Etkilerini Önleme (Averting the Old Age Crisis), Washington DC.

Dünya Bankası & Devlet İstatistik Enstitusi (2005), Müşterek Yoksulluk Değerlendirme Raporu (Joint Poverty Assessment Report), Washignton, DC.

UNICEF (2005), Say Yes: The Quarterly Newsletter of UNICEF Turkey, Sonbahar sayısı, Ankara, Türkiye.

[1] Emeklilik maaşı, aylık bağlama oranını ortalama aylık kazanç ile çarparak hesaplanıyor.

[2] Sosyal güvenlik sigortası için bu oranlar işveren için %11, çalışan için %9 olacak. Sosyal güvenlik sigortası kapsamında olanların ödemesi zorunlu genel sağlık sigortası primi %5-%7,5 şeklinde işçi ve işveren tarafından ödenecek. Sadece genel sağlık sigortası primi ödemek durumunda olanlar için prim katkı oranı prime esas kazancın %12’si olacak.

[3] Türkiye’de Yeni Bir Sosyal Güvenlik Sistemi’ne Doğru, Çalışma ve Sosyal Güvenlik Bakanlığı (Nisan 2006).