Anasayfa > Birikim Arşiv > 158 - Haziran 2002 > IMF Kaynaklı Kurumsal Reformlar ve Tütün Yasası

IMF Kaynaklı Kurumsal Reformlar ve Tütün Yasası

Huricihan İslamoğlu | (Sayı : 158 - Haziran 2002)

Pek de özgün olmayan bir saptamayla başlayayım: 1980’lerde küresel bir piyasa toplumu oluşturulma süreci yaşanmaya başladı ve dünya ters döndü. Küresel piyasa toplumunu eski piyasa toplumundan ayıran, farklı iktidar ilişkilerini içermesi.

19. yüzyıldan beri bildiğimiz piyasa toplumları, modern devletle özdeşleşen bir iktidar ilişkileri ortamında gelişti; tarihsel olarak bu ortamın dışında var olmuş bir piyasa toplumu bilmiyoruz. Bu saptama önemli çünkü 1980’lerden bu yana egemen olan neo-liberal söylem bizi bunun aksine ikna etmeye çalışıyor, piyasa toplumunun doğal bir oluşum olduğunu ve evrensel olarak tanımlanan arz ve talep yasaları tarafından yönlendirildiğini söylüyor. Bu anlayışa göre devlet müdahalesi sadece bu evrensel yasalar tarafından düzenlenen doğal düzeni bozucu niteliktedir. Burada neo-liberal görüşten ayrılarak, tarihsel olarak piyasa toplumunun oluşumunun modern devlet ortamlarına damgasını vurmuş bir siyaset türünden ayrılamayacağını savunuyorum. Bu siyasetin cereyan ettiği alanlar, modern devletin merkezî yönetim mekanizmalarıdır. Yasa, idari kararlar, hukuk, farklı grupların karşı karşıya geldikleri ve çıkarlarının müzakere edildiği alanlardır. Aynı zamanda merkezî yönetim, memurları ve mevzuatı aracılığıyla bu alanlarda karşı karşıya gelen grup çıkarlarını uzlaştırıcı bir nitelikte olmuştur. Modern yönetimin meşrûiyeti, büyük ölçüde, farklı grupların taleplerine cevap verip onların çıkarlarını uzlaştırabilme becerisine dayanmıştır. Bu beceri, merkezî devletin piyasa ortamında refahı yaygınlaştırması, üretilen servetin farklı gruplar arasında dağıtılması anlamına geliyordu. Diğer yandan, merkezî yönetimin farklı çıkarları uzlaştırma kabiliyeti onun ulusal ekonomide büyümenin sağlanması ve uluslararası ortamlarda rekabet edebilmesi için gereken, toplum ve ekonomiyi yönlendirebilme yeteneği ile örtüşmekteydi. Bu yönlendirici ve uzlaştırıcı merkezî yönetimin en çarpıcı örneğini 1950’ler sonrası ortaya çıkan ve işçi, işveren, çiftçi, yoksul, emekli gibi geniş bir toplumsal yelpazeyi oluşturan grupların çıkarlarını uzlaştırmaya çalışan ve aynı zamanda da yatırım politikalarına müdahaleleri ile iktisadî büyümeyi sağlayan refah devleti yönetimlerinde görüyoruz.

Burada kastettiğim hukuk devleti kavramı ile özdeşleşen ve devletin kuralları, yaptırımları aracılığıyla özel mülkiyetin ve onun yan kurumlarının var olabilmesi ve yaygınlaşması için gereken kesinliğin, öngörülebilirliğin ve güvencenin sağlanması değil. Bugünlerde pek revaçta olan hukuk devleti, yani Rechtstaat kavramı, devletin kural ve yaptırımlarının araçsal bir şekilde değerlendirilmesi anlamına geliyor. Hukuk devleti anlayışı toplumun veya ekonominin kural ve kurumlardan bağımsız olarak var olduğu varsayımından hareket edip ‘üstyapıya’ ‘doğal’ olarak var olan ‘alt yapının’ (yani ekonominin) işini kolaylaştırma (facilitator) işlevini yüklüyor.

Vurgulamak istediğim, hukuk devleti anlayışının araçsal yaklaşımından farklı olarak merkezî yönetimin, onun yasa ve idari pratiklerinin, oluşturucu (constitutivist) boyutu. 19. yüzyılda bu boyut Hegel, von Stein ve Bentham’ın üzerinde durdukları Sozialrechtstaat (sosyal hukuk devleti) kavramı ile ifade edilmişti. Oluşturucu (constitutivist) perspektif ise devlet ve hukuku toplum ve ekonominin dışında ve sadece toplum ve ekonominin işleyişlerini kolaylaştırıcı olarak görmemektedir. Piyasa toplumunun, onun kurum ve aktörlerinin, merkezî yönetimlerin hukuki ve idari pratikleri tarafından oluşturulduğuna ve 19. yüzyılda daha çok ulusal bağlamlarda oluşan özel mülkiyet ortamlarının, onları oluşturan kurumlardan ve o kurumların içinde yer aldığı siyasetlerden bağımsız olarak görülemeyeceğine işaret etmektedir. Yani, ekonomi ve hukukun, toplum ve devletin içiçe olma nitelikleri öne çıkarılmaktadır ve yasa, kararname, idari mevzuat gibi yönetim biçimleri farklı grupların çıkarlarının müzakere edildiği mücadele alanları olarak tanımlanmaktadır.

1980’li yıllardan bu yana 19. yüzyıldan beri piyasa düzeni için hayatî bir öneme sahip olan uzlaşma siyasetinin alanı bilinçli bir şekilde daraltılmaktadır. Kabaca söylersek, küresel piyasa düzeninin oluşma sürecinde ulusal bir ortamda refahı kitlelere yayma kaygısı, yerini, küresel bir ortamda özel grup çıkarlarına hizmet etmeye yönelik hikmeti kendinden menkûl yaklaşımlara bırakıyor. Bu tikelcilik (particularism) yaldızlı bir sivil toplum kavramında en çarpıcı ifadesini bulmakta - söz konusu sivil toplumu, ulus-ötesi (transnational) şirketler, özellikle ulus-ötesi aktörlerle işbirliğine girmiş ya da girme potansiyeli taşıyan yerli şirketler, (genellikle şirketlerle yakın ilişkisi olan) sivil toplum kuruluşları ve son olarak da uluslararası sermayeyle yakın bağları olan, yeni filizlenen bir küresel elitin üyeleri oluşturmaktadır. Bu elit, büyük şirketlerin sahip olduğu medya kuruluşlarında çalışanlardan, özel şirketlere ait beyin takımlarında, strateji enstitülerinde, üniversitelerde yer alan araştırmacılardan oluşmakta.

En önemli nokta, sivil toplum mistifikasyonlarıyla birlikte yeni bir hegemonya kurulmaya çalışılması. Yeni küresel düzenin savunucuları merkezî idarenin, daha doğrusu onun temsil ettiği siyaset alanlarının tasfiyesini hedeflemekte. Bu da, siyaset alanının toptan yok edilmesi değilse de, fazlasıyla daraltılması anlamına geliyor. Şöyle ki yasa ve idari pratikler, bir yandan çiftçi, işçi gibi piyasa aktörlerini dışlarken diğer yandan yeni piyasa aktörlerini (örneğin sivil toplum kuruluşları, ulus-ötesi aktörler) oluşturmaktadır. Yasalar yine farklı grupların karşılaşıp çıkarlarını müzakere ettikleri alanlar olma niteliklerini korusalar da müzakere edilen çıkarların hangi gruplara ait olduğunu, hangi grupların bu alanlardan dışlandığını saptamak önemli. Diğer taraftan merkezî yönetim ve onun aygıtları bir ölçüde korunsa da, onun temsil ettiği ve meşrûiyetini dayandırdığı siyasetin ortadan kaldırılması söz konusu. Bu siyaset öncelikle geniş bir toplumsal yelpaze içinde yer alan çıkarların yasal düzen tarafından içerilme ve yasal mücadele alanlarına dahil edilmeleri, farklı çıkarların merkezî yönetim ve onun pratikleri tarafından uzlaştırılması esasına dayanmaktadır. Bunu söylerken merkezî yönetimler her zaman her yerde içerici olmuşlardır demek istemiyorum. Sadece meşrûiyetlerinin bu içerici siyasete dayandığını ve son kertede meşrûiyet kaygısının dışlama eğilimlerini sınırladığını söylüyorum. Yeni piyasa düzeninde bu denli bir meşrûiyet kaygısının veya söyleminin olmadığına dikkati çekmek istiyorum. Şöyle ki, ‘devletin özelleştirilmesi’ olarak tanımlanan gelişimler sonucu yönetim giderek özel, yani siyasî olarak hesap vermek zorunda olmayan kurullara kaydırılmakta ve bunun sonucu olarak merkezî yönetimlerin 19. yüzyıldan bu yana oluşmuş olan uzlaştırıcı ‘üçüncü taraf’ olma niteliklerinden uzaklaşılmaktadır. Bu nedenle piyasa ortamını düzenleyen yasa ve idari pratikler uzlaştırıcı bir üçüncü taraftan yoksun, ancak güçlünün sözünün geçtiği ortamlara dönüşmektedir.

Özetle, oluşturulmakta olan yeni piyasa düzeni ortamlarında, bir yandan tarihsel olarak piyasa toplumlarında ‘dağıtıcı’ bir adaletin gerçekleştiricisi konumuna gelen merkezî yönetimin ortadan kalkması, öte yandan yasa ve idari pratiklerin oluşturdukları müzakere alanlarına dahil edilen aktörlerin sınırlanmasıyla, siyasetin alanının daralmasına şahit olunmaktadır. Bu terörizm gibi, meşrû siyasetin dışında siyaset alanlarının oluşması gibi ciddi sonuçlar doğurabilecek bir gelişmedir. Daha da önemlisi ‘siyasetin ekonomide yeri yoktur’ teraneleri ile birlikte piyasa düzeninin oluşması bağlamında yeni bir siyaset ve onun aktörleri yaratılmaktadır.

Yeni siyasetin ve onun temsil ettiği ilişkilerin meşrûiyeti, verimliliğin arttırılması ve iktisadî büyümenin sağlanması kavramlarına dayandırılmaktadır. Eski piyasa düzeninde kapitalist iktisadî faaliyetin özünü oluşturan bu kaygılar, iktisadî faaliyetin biçimlendiği kurumsal alanlarda cereyan eden siyasî mücadeleler sonucu törpülenmişti. Toplumsal huzurun sağlanması kaygısı, kapitalist üretimin semerelerinin farklı gruplar arasında dağıtımını öngörmüş ve bir ölçüde kârların azamileştirilmesi ilkesine galebe çalmıştır. Bu da yüksek vergilerin ve sosyal harcamaların bu düzenin kaçınılmaz parçaları haline gelmesi anlamına geliyordu. Yeni düzenin çıkış noktası, verimlilik ve iktisadî büyümeye engel olarak görülen ve ‘siyasî’ olarak tanımlanan bu kısıtların kaldırılmasıdır.

Bu, neo-liberal bir inanca dayanmaktır. Bu inanç, iktisadî tercihlerini ifade eden rasyonel bireylerin kararları (talep) ile üretim ve yatırım açısından bu tercihlere karşılık verenlerin kararlarının (arz) denge durumuna erişeceğine olan inançtır. Öyle ki, uzun vadede bütün rasyonel aktörlerin iş bulacağı, piyasalarda âdil ücretlerin, âdil ekmek fiyatlarının, âdil faiz ve âdil kârın oluşacağı öngörülür. Başta özel mülkiyet ve sözleşme özgürlüğü gibi özel mülkiyetle ilgili özgürlükler (yani hukuk düzeni) olmak üzere kurumların oluşturulmaları, teknik süreçler olarak değerlendirilir. Bunların uygulayıcıları ise teknisyenlerdir, hiçbir siyasetle ilişkileri yoktur.

Daha sonrada değineceğim gibi burada söz konusu olan, ekonominin ve hukukun teknikleştirilmesi veya teknik süreçler olarak algılanmalarının teşvik edilmesidir. Teknikleştirme bir anlamda doğal ve evrensel olarak kabul edilen piyasa yasalarına inancın ifadesidir. Şöyle ki eğer teknik uygulamaların gerçekleşmesine izin verilirse, piyasanın doğal işleyiş mekanizmalarının talihliler için kısa vadede, daha az talihliler için çok uzun vadede yarar sağlayacağı savunulur.

Aynı zamanda teknikleştirme siyasete yukarıdan bakma tavrını da beraberinde getirmektedir. Siyasetçiler ile siyaset, özel sektörün gelişmesine öncelik tanıyan bir küresel piyasa düzenini oluşturmayı görev edinmiş teknisyenin çalışmasını engelleyen güçler olarak küçümsenir, hattâ kötülenir. Özel sektörün gelişmesinde ise, uluslararası özel şirketler öne çıkarılır; yerli şirketler üzerinde, ancak uluslararası sermayeyle eklemlenebildikleri ölçüde durulur.[1]

Yukarıda özetlemeye çalıştığım süreç ve yaklaşımlar ışığında, Ocak ayında TBMM’den geçen ve tütün üretimi ve ticaretini düzenleyen yasayı değerlendireceğim. Fakat bunu yapmadan önce yeni kurulan hegemonyanın (iktidar ilişkileri ortamının) bir haritası olarak tanımlabilecek nitelikte olan ve Şubat 2001 krizinden sonra IMF’den talep edilen borçlar karşılığında küresel piyasa düzeninin oluşması için gereken reformların yapılacağını taahhüt eden niyet mektuplarından 18 Şubat 2002 tarihli mektuptan yola çıkarak sözünü ettiğim siyasî alanının daraltılması olgusunu daha geniş bir çerçeve içinde ele alacağım.

SİYASAL KAPANMALAR VE AÇILIMLAR?

Niyet mektupları, IMF ve Dünya Bankası tarafından dayatılan reform paketlerinde olduğu gibi küresel piyasa düzeninin oluşumu için öngörülen yönetimsel ve siyasî yapının irdelenmesi mahiyetindedir. Burada ‘reform’, yerel ile ulus-ötesi aktörlerin karşı karşıya gelip çıkarlarını müzakere edebilecekleri yasal ve idari alanların oluşmasıdır. Bu alanlar -ki özelleştirme yasaları ve ihale yasası bunlara örnektir- küreselleşme veya küresel piyasa toplumunun oluşma süreçlerine işaret eder.

Şubat 2001 krizinin başlamasından bu yana (ve daha önceleri) TC hükümeti IMF’e bir dizi niyet mektubu sunmuştur. Ne var ki 18 Ocak mektubu diğer mektuplardan farklı bir nitelik taşıyor. Öncelikle, bu mektupta TC hükümeti IMF’den borç talep ederken 11 Eylül olayını ve Türkiye’nin terörizme karşı verilecek mücadelede yükleneceği önemli rolü vurgulamaktadır. 11 Eylül sonrası dönemde ana hatları tam olarak belirlenen küresel askerî düzende Türkiye’nin elde etmiş olduğu konum, şüphesiz uluslararası finans kuruluşlarıyla yapılan müzakerelerde Türk hükümetine daha önce sahip olmadığı bir avantaj sağlamıştır. Belki de bu yeni konumdan kaynaklanan cesaret ve güven duygusuyla, 18 Ocak tarihli mektup, özel girişimi teşvik edecek kurumsal ortamın yaratılmasına ilişkin (daha önceki mektuplarla karşılaştırıldığında) oldukça ayrıntılı tasvirler içermektedir.

18 Ocak niyet mektubunun ana temasını özel teşebbüsü teşvik oluşturmaktadır. Bu bağlamda kendini teknik bir vesika olarak tanımlayan mektup, yeni merkezî yönetimin yörüngesi dışında siyaset alanlarına işaret etmektedir.

Öncelikle, mektupta kurumsal reformdan kazanacak olan kesimlerin belirlenmesi söz konusu. Mektup (daha önceki istikrar paketlerinde olduğu gibi) ekonomik faaliyetleri canlandırmak ve ekonomiyi fiilen durma noktasına getiren krize son vermek için yabancı yatırımların önemini vurgulamakta. Faiz oranlarının düşürülmesi, bankaların sermaye arttırımına gitmesi, sermaye arttıracak bankalara sermaye transferi şeklinde kamusal destekleme programları vaatlerini bu çerçeve içinde değerlendirmek mümkün. Ayrıca, devlet ihalelerinde şeffaflığı sağlayacak ve yolsuzluğu önleyecek nitelikte bir ihale yasasının çıkarılacağı sözü veriliyor. Burada şeffaflık büyük ölçüde, yerel mevzuat ve kuralların ulus-ötesi aktörler için anlaşılır kılınması anlamına geliyor. Tütün sektörüne getirilen düzenlemelerde de benzer mekanizmalar söz konusudur. IMF’in, son borç diliminin serbest bırakılmasını, bankacılıkla ilgili düzenlemelerin yanı sıra tütün ve ihale yasalarının çıkarılması şartına bağlamış olması, reform programları ile, küresel piyasa düzeni kurulması ve onun aktörleri ile mücadele alanlarının belirlenmesi olgusu arasındaki yakın ilişkiyi gösteriyor.

Niyet mektubu bize, yeni dünya düzeninden dışlanan grupların da portresini sunmakta: İşten çıkarılacak, emekli edilecek ve düşük ücretlere mahkûm edilecek kamu çalışanları ile destekleme uygulamalarından mahrûm bırakılacak tarım üreticileri. Gelir ve tasarrufları TL cinsinden olan, % 100’den yüksek bir devalüasyonla ve yaklaşık % 80’lik bir enflasyonla karşı karşıya kalan alt ve orta sınıfları saymaya bile gerek yok. Buna karşılık, niyet mektubunda, büyük ölçüde Arjantin’deki gelişmelerin etkisiyle, sosyal harcamaların yeterli (halkın ayaklanmasını önleyecek kadar?) düzeyde kalacağı, Dünya Bankası’nın son zamanlarda benimsemiş olduğu hayırsever söylem ile ifade edilmekte. Bu söylem, örneğin, tütün yasası çerçevesinde üretimleri duracak olan tütün üreticilerine bir defalık olmak üzere doğrudan gelir aktarımını öngörmektedir. Tabiî ki bu, ortakçılık yapan ve bu tür bir yardımdan yararlanamayacak olan üreticiler için hiçbir anlam ifade etmemektedir. Doğu Anadolu’daki tütün üreticilerinin durumu budur. Bu da bölgedeki siyasî istikrarsızlığı arttıracak bir öge olarak görülmektedir.

Yönetim pratiği perspektifinden bakılırsa, yeni “sivil toplum” siyasetinin, önceleri, ulusal merkezî idareler dışındaki yönetim birimlerini kayırdığı söylenebilir. Başlıca örneği Avrupa Adalet Divanı olan bölgesel birimler, giderek tercih edilen yönetim biçimlerini oluşturmaktalar. Ama eski sosyalist ülkelerde ve eski Üçüncü Dünya ülkelerinde yeni piyasa ortamları oluşturma eylemleri yol alıp neo-liberal fanatizm duruldukça, merkezî yönetimin pratiklerinin piyasa düzenini oluşturmakta büyük kolaylıklar sağladığı görülmektedir. Bu nedenle, örneğin AB, bölgesel projelerin yanı sıra, Doğu Avrupa’daki merkezî idareleri de desteklemektedir.[2]

Merkezî idareleri reddetmeme yolundaki yeni düşünüş, 18 Ocak niyet mektubunda çarpıcı bir şekilde kendini göstermektedir. Her şeyden önce mektup, şu noktayı açıkça ortaya koymaktadır. Merkezî idarenin arzu edilmeyen (veya verimsiz olan) tarafı, merkezî olması değil, merkezîleşmenin paylaşımcı, uzlaştırıcı bir siyaseti beraberinde getirmiş olmasıdır. Arzu edilen, siyasal içeriği boşaltılmış bir merkezî idaredir. Örneğin mektupta IMF’e, yeni bir vergilendirme sisteminin getirileceği ve sistemin etkinliğinin merkezî idare tarafından sağlanacağı konusunda güvence verilmektedir. Yeni vergi düzeni, uluslararası bankalara borçların ödenmesi ve de büyük bir ordunun finansmanının sağlanması açılarından yararlı olacaktır. Şunu belirtmek gerekir ki borçların ödenmesi mektubun ana temaları arasında yer alırken askerî harcamalardan hiçbir şekilde söz edilmemektedir.

11 Eylül sonrası dönemde belirginleşen ve iktisadî küreselleşmeye koşut bir şekilde gelişen küresel askerî düzen ve onun gereksinimleri, orduların, dar anlamıyla ulusal olmayan amaçlar için beslenmesini meşrû kılmak yolundadır. Küresel askerî düzenin gereksinimleri, Türkiye’de ordunun iktidar ilişkileri içindeki yeri ile biraraya geldiğinde, askerî harcamaların sınırlanması, teorik olarak devlet harcamalarını kısmaya ve vergileri düşürmeye yönelmesi beklenen reform politikalarının kapsamı dışında kalmaktadır. Kabaca söylemek gerekirse, hangi sektör harcamalarında kesinti yapılacağı o sektörde bulunan aktörlerin pazarlık gücü (hattâ bilek gücü) ile belirlenmektedir. Ayrıca, Türkiye’de ordunun ulus-ötesi sermaye ile olan ortaklıkları onun küresel piyasa düzeni içindeki önemli konumuna işaret etmektedir. Yani, ordu Renault ve International Harvester gibi ulus-ötesi şirketlerle kurduğu ortak girişimlerle küresel piyasa ortamına eklemlenmiş güçlü bir kamusal aktördür.

Burada dikkat edilmesi gereken bir nokta var. Küresel askerî düzenin ön plana çıkması ve ordunun küresel sermaye dolaşım süreçleri içinde yer alması sonucu merkezî yönetimin vergi toplama süreci ile vergi veren kesimin (ki bu kesim büyük ölçüde ücretli kesimdir) yönetimden beklentileri (sosyal hizmetler, destek fiyatları) arasındaki 19. yüzyıldan beri kurulmuş olan ilişki kopma tehlikesi ile karşı karşıyadır. Bu nedenle, küresel piyasa düzeninin iktidar söylemi olarak tanımlayacağımız liberal söylem giderek sosyal ve siyasî haklar üzerine kurulmuş bir siyaset yerine, verimliliğin ve askerî güvenliğin (security) sağlanması kaygılarına ağırlık vermektedir. Bu kaygılar, dış borçların ödenmesini, yani uluslararası bankacılık sektörünün kâr maksimizasyonunu ve ulus-ötesi özel sektöre sağlayacağı bütün kazanımlarla küresel militarizasyonu da kapsamaktadır.

18 Ocak niyet mektubunda da görüldüğü gibi idarenin “özelleştirilmesi” süreci, merkezî idareyi tasfiye etme veya onun harcamalarını azaltma anlamına gelmez. Bu süreç yalnızca, eskiden, bakanlara ve dolayısıyla seçilmiş millet meclisine karşı sorumlu olan teknokrat veya bürokratların üstlendikleri işlerin uzman danışmanlık firmalarına veya profesyonellere yaptırılması yönünde bir eğilime işaret etmektedir. Para siyasetinden sorumlu Merkez Bankası’nın özerkleştirilmesi ve bir grup uzman tarafından yönetilmesi; bankacılık sektöründeki reformun Bankacılık Düzenleme ve Denetleme Üst Kurulu’na bırakılması, bu cümleden sayılabilir. Aynı zamanda, profesyonellerden oluşan söz konusu üst-kurul, mektup tarafından, bankaların sermaye arttırımına gitmesi sürecinde görev yapacak yine profesyonellerden oluşan danışmanlık şirketlerinin tayininden de sorumlu kılınmıştır. Burada dikkati çeken, karar mekanizmalarının giderek siyasî sorumluluk taşıyan (örneğin merkezî bürokrasi) mercilerden uzaklaştırılması ve idari yaptırımların teknokratik ortamlara terk edilmesi. Bu ortamların en belirgin özelliği siyasî olarak belirlenmiş bir üçüncü taraftan yoksun olmaları.

Bu üçüncü tarafı silme, indirgeme eğilimi, hukuk mahkemeleri söz konusu olduğunda da geçerli. Örneğin, mektupta BDDK’nın iki bankayı kapatma kararının mahkemelerce iptali, hukuk sisteminin ‘verimsizliğine’, reformları engelleyici niteliğine örnek oluşturuyor. Tahkim mahkemeleri ve alternatif uzlaştırma (Alternative Dispute Resolution) şirketleri yeni piyasa düzeninin ulusal mahkemelere tercih edilen kurumları olarak belirmektedir.

Son olarak, niyet mektubunda, siyasete yukarıdan bakış açıkça kendini göstermektedir. Meclis’te tarımsal üreticilere verilen desteklerin kaldırılması ve ihale yasasının çıkarılması karşısında gösterilen direniş, mektupta, üstesinden gelinmesi gereken engeller olarak anılmaktadır. Bir noktada niyet mektubu, siyasetin özünü oluşturan arıziyet faktörünü tamamen unutup İhale Yasasının Haziran 2002 tarihinde Meclis’ten çıkacağı doğrultusunda söz bile vermektedir.

DİRENİŞ

Yeni hegemonyanın kurulması karşısında hatırı sayılır bir direniş söz konusu. Yukarıda belirttiğim gibi, direnişin varlığı niyet mektubunda da görülmektedir. Tütün Yasasına direniş, Millet Meclisi’nde cereyan eden yoğun tartışmaların yanı sıra tütün sektöründe bulunan çok sayıda sivil toplum kuruluşunun biraraya gelmesiyle oluşturulan Tütün Platformu tarafından gerçekleştirilmiş bulunuyor. Tütün Platformu, üreticiler, işçiler, eksperler, ticaret odaları gibi çok çeşitli gruplardan oluşuyor, ama her ne hikmetse sivil toplum kuruluşlarına çok önem verilen yeni iktidar ilişkileri ortamından dışlanıyor. Bu dışlanmanın en çarpıcı göstergesi, Tütün Platformunu oluşturan hiçbir sivil toplum kuruluşunun Ocak 2002’de Meclis’ten çıkan Tütün Yasası tarafından oluşturulan Düzenleyici Kurul’da temsil edilmemesi. Benzeri bir şekilde siyasî parti liderlerinin, yasa parlamentodan geçtikten sonra sıra ile yasanın siyasî tarihte onur kırıcı bir leke olduğuna ilişkin beyanatlar vermeleri,[3] yasanın içerdiği güç dengelerinin var olan siyasî oyuncuların dışında oluştuğuna işaret etmektedir. Diğer taraftan, tütün üretimini sınırlama ve sigara ve öteki tütün mamûllerinin üretimini özelleştirmeye ilişkin düzenlemeler, küresel piyasa düzeninin kurulmasında yer alan oyuncuları gözler önüne sermektedir. Yasa metni derinlemesine incelendiğinde, düzenlemenin, direnişe bazı ödünler verilmiş bir mücadele alanı da olduğu görülür.

Önce Türkiye’de tütün üretimi ilgili bazı verileri sunmakta fayda görüyorum. Türkiye dünyada en çok tütün üreten ülkeler arasında altıncı sırada yer almakta ve dünyanın toplam tütün üretiminin % 3’ünü gerçekleştirmektedir. Türkiye ayrıca, dünyanın belli başlı şark tütünü üreten ülkelerinden biri; toplam şark tütünü üretiminin % 40’ını gerçekleştiriyor. Şimdi burada şark tipi tütünden yapılan sigaraların Rusya, Orta Asya ve Çin pazarlarında rağbet gördüğünü hatırlatmak gerekiyor. Son on yıldır Türkiye’de büyük ölçüde Virginia türü büyük yapraklı tütünden yapılan Amerikan sigaralarına artan alışkanlık, bu pazarda ulus-ötesi şirketlerin, özellikle Philip Morris ve British American Tobacco’nun (BAT) başarısının kanıtı oluyor. Bu şirketler Türkiye’de Virginia tütünü üretimi alanına girmeye çalışırken aynı zamanda ABD’den Virginia tütününün ithalini sağlayıp bu ithalatı denetimleri altına almayı amaçlıyorlar. Bu stratejinin bir parçası Tekel’in de özelleşmesi ile Türkiye’de imal edilen sigara ve diğer tütün ürünlerinin, özellikle Rusya ve Orta Asya pazarlarına ihracı.

Yasa bir ölçüde ulus-ötesi şirketlerin ve onların yerli ortaklarının ortaya koyduğu projenin hayata geçirilmesinin yolunu açıyor. Öncelikle, tütün üretiminin, özellikle şark tipi tütün üretiminin sınırlanmasını amaçlıyor. Bu nedenle tütün üreticisine sağlanan destekleme alımlarının kesilmesi ve tütün üretiminin yasayla kurulan Düzenleme Kurumu’nun iznine tâbi olması öngörülmektedir. Tütün üreticileri açısından bunun anlamı şu: desteklemelerin kaldırılması ve üretime sınırlamalar getirilmesiyle, toplam üretici sayısı bugünkü 600.000’lik düzeyinden 150.000’e düşecek, tütün üretiminde Ege Bölgesi’nde % 40’lık, Karadeniz Bölgesi’nde % 50’lik bir azalma görülecektir. Bu, aileleriyle birlikte 2.5-3 milyonluk bir nüfusun geçim imkânlarını kaybetmeleri anlamına geliyor.

Diğer taraftan yasa, tütün üretimi üzerinde sınırlamaların uygulanmasını seçilmiş yerel görevlilere bırakmakta ve ihlâllere para cezası ve çok ağır olmayan hapis cezası getirmektedir. İyimser bir gözle bakıldığında, yasanın bu boyutunda üreticiler için bir açılım görmek mümkün.

İkinci olarak yasa, Tütün Platformu’nun da gündeme getirdiği gibi, tütün fiyatlarının, alıcıyla üretici arasında gerçekleşecek bireysel sözleşmeler bazında saptanmasını öngörüyor. Bu da üreticiyi alıcının merhametine terk etmek anlamına geliyor. Fiyatlar aynı zamanda başlangıç fiyatının Düzenleme Kurumu tarafından saptandığı, açık arttırma ortamında belirlenebiliyor. Burada da aşağıda değineceğim gibi Düzenleme Kurumu’nun niteliği çok önemli oluyor.

Yasa, aynı zamanda tütün ticaretini de düzenlerken tütün ithalatının tütün mamulleri üretenler tarafından yapılma koşulunu getiriyor. Ancak, sigara ve öteki tütün mamullerinin üreticisi olmak, tek vardiyada 2 milyon adet sigara ve diğer tütün mamulünden 15 tondan az olmayan bir üretim kapasitesine sahip olmayı gerektirmekte. Yine yasaya göre, işletmelerin en son teknolojiyle donatılmış olması gerekiyor. Bu şartları yerine getirebilen herhangi bir işletme, mamullerini serbestçe satabilecek, fiyatlandırabilecek, dağıtabilecek ve ihraç edebilecektir. Görüldüğü gibi yasa, fiilen, tütün sektöründe temel aktörler olarak büyük ölçekli üreticileri tanımlamakta ve onların bu niteliği kazanmalarına katkıda bulunmaktadır. Ayrıca, yasa, bütün tütün üretimini ve tütün mamullerinin iç ve dış piyasalara satılmasını kurumun iznine tâbi kılarak kurumun otoritesini oluşturmaktadır.

Tütün, Tütün Mamulleri ve Alkollü İçkiler Piyasası Düzenleme Kurumu, bu Kurum’un kimlerden oluştuğu, üyelerini kimin atadığı ve idari-hukuki statüsü, yasanın nasıl bir mücadele alanı olduğunu ve ne tür siyasî ödün ve kazanımları içerdiğini yansıtıyor. Düzenleme Kurumu’nun işlevi yasanın uygulanmasıdır ve bu da kurumun, tütün, tütün mamulleri ve alkollü içkiler piyasaları ile ilgili tüm kararların mercii olması anlamına gelir. Kurumun, üniversite mezunu yedi uzmandan oluşması öngörülüyor. Bu uzmanların, maliye, sağlık, tarım bakanlıkları, Hazine ve Dış Ticaret Genel Müdürlüğü, Ziraat Odası tarafından önerilen adaylar arasından hükümet tarafından seçilmesi öngörülüyor. Ayrıca Tekel Müdürlüğü tarafından da iki kişi atanması önerilmekte. Yalnız Tekel Müdürlüğü’nün özelleştirmesi tamamlandıktan sonra Tekel’in atadığı iki üyenin yerini kurumun atadığı üyeler alacak.

Kurum üyelerinin seçiminin Bakanlar Kurulu’nun yetki alanı içine alınmasını ve kurum üyelerinin ağırlıklı bir şekilde merkezî yönetim kuruluşları tarafından önerilmesini, siyasî ortama verilen bir ödün olarak değerlendirmek mümkünse de yasa bu yetkinin geçici bir süre verilmekte olduğunu söylemekte ve amacın kurumun özerkleşmesi olduğuna dair ipuçları vermektedir. Bu ipuçlarından birisi yasanın, kurum üyelerini Devlet Memurları Kanunu’na tâbi kılarken kuruma ayrı bir bütçe ayrılmasını öngörmesidir. Ayrıca Tekel özelleştiğinde bu kuruluşun önerdiği iki üyenin Düzenleme Kurumu tarafından önerileceği maddesi benzeri bir uygulamanın diğer resmî makamların önerdikleri üyeler için geçerli olabileceği yönünde bir yol açıyor.

Özetle yasa, her ne kadar Düzenleme Kurumu’nu bağımsız kılmaya yöneliyorsa da -ki bu küresel piyasa ortamının ve onun aktörleri olan ulus-ötesi şirketlerin ve onların yerli ortaklarının tercihidir- halen merkezî yönetimde ifadesini bulan farklı çıkarların bu özerkleşmeye karşı direnişlerini de yansıtmaktadır. Yasaya karşı oluşan en önemli direniş, merkezî idarenin direnişidir ve Düzenleme Kurumu’nun oluşması ve tayini çerçevesinde yasa merkezî yönetime ciddi ödünler vermiştir. Ne var ki yasanın metni bir yandan, farklı çıkarlar arasındaki mücadeleyi yansıtırken, diğer yandan, bu mücadele niyet mektubu bağlamında irdelediğimiz terimler çerçevesinde verilmektedir. Bu terimlerin başında idari mekanizmaların siyasî sorumluluk taşıyan mercilerin dışında kurum ve kurullara kaydırılması gelmektedir. Bu anlamda da yeni iktidar ilişkilerinin yasanın müzakere edilme süreçleri içinde sürekli oluşturulduğunu söylemek mümkün.

BAZI SONUÇLAR

Bu yazı yasaların küresel piyasanın şekillendiği iktidar alanları olduklarına işaret etmektedir. Bu şekillenme sürecinde eski aktörlerin yenileriyle işbirliği yaparak farklı işlev ve nitelik kazanmalarının yanı sıra yeni aktörlerin (örneğin tütün sektöründe büyük üreticilerin, Denetleme Kurumu’nun) oluşması da söz konusudur.

Küresel piyasa ekonomisinin siyasî ve idari-hukuki olarak oluşturulma (constitution) sürecinin vurgulanması öncelikle IMF ve Dünya Bankası gibi yeni piyasa düzeninin oluşmasında kilit roller oynayan aktörlerin benimsedikleri neo-liberal projenin bir reddidir. Her şeyden önce bu proje idari-yasal pratiklerin ve ekonominin teknikleştirilmesini veya teknik süreçlermiş gibi algılanmasını öngörmektedir. Bu teknikleştirme, piyasa düzeninin oluşumunun yalnız uzman kadroların anlayacağı türden teknik bir mesele olarak tanımlanması ve içerdiği iktidar ilişkilerinin gizlenmesi anlamına gelmektedir.

Neo-liberal yaklaşım ekonomiyi kendi kendini düzenleyen (self-regulating) bir yapı olarak görür ve saf ekonomik kararlar siyasal kaygılarla gölgelenmediği, yani siyaset müdahil olmadığı sürece piyasa mekanizmasının düzgün işleyeceğine inanır. Diğer taraftan, daha gerçekçi iktisatçılar ekonominin kendi kendini düzenlemesi varsayımını sorgulayıp kurumsal müdahalelerin piyasa mekanizmasının işleyişinin düzenlenmesi açısından önemine işaret etmekteler. Örneğin, rasyonel seçim kurumsalcı (rational choice institutionalism) yaklaşımı, hukuk ve idari pratikleri piyasa faaliyetlerinin düzenlenmesi için gerekli araçlar olarak tanımlıyor. Bu yaklaşıma göre hukuk öncelikle, piyasa ekonomisinin temel kurumu olan özel mülkiyeti koruyan bir ortamın oluşmasını sağlayan bir tekniktir. Dünya Bankası’nın son yıllarda Doğu Avrupa, Rusya, Orta Asya ve eski Üçüncü Dünya ülkelerinde uygulamaya çalıştığı hukuk reformu programları büyük ölçüde hukuku araçsallaştıran bu kurumsalcı yaklaşımdan kaynaklanmaktadır. Bu programların ana hedefi:

“...mülkiyet haklarına saygılı bir hukuk ortamının oluşmasını sağlamak... bunun gerçekleşmesi için de iş dünyasını merkez alan yasaları mevcut hukuk düzeni ile bütünleştiren ve düzenleyici (regulatory) hükümleri asgarîye indirebilen bir yasa yapma sürecini ve yasaları etkin ve şeffaf bir şekilde uygulayabilen hukuk kurumlarını oluşturmak...”[4]

Türkiye’de ve diğer bölgelerde reform programları çerçevesinde sürekli gündeme gelen ‘hukuk düzeni’ kurulması, hukukun ve yasaların özel mülkiyetin alanının oluşturulmasının hizmetine verilmesi anlamına gelmektedir. Burada büyük ölçüde hukukun, idarenin teknikleştirilmesi söz konusudur. Burada yasa ve idari pratikleri farklı çıkarların karşı karşıya geldiği ve yeni çıkar gruplarının oluşturulduğu alanlar olarak tanımlayarak bu teknikleştirme sürecine karşı çıktım. Bunu yaparken de yasaların ve hukukun ekonomi politiğine işaret etmeye çalıştım. Şöyle ki hukuk ve yasalar doğal ve değişmez olarak algılanan piyasa düzeninin onaylayıcıları veya el-ulakları olarak değil, bu düzeni oluşturan siyasal mücadele alanları olarak görüldüğünde, tüm kısıtlara rağmen, yasal olarak siyasî açılımların yaratılabileceğine ve bu açılımlar çerçevesinde küresel piyasa düzeni olarak sunulan haksızlıklar ortamının dönüştürülebilme olasılığına işaret etmek istedim.

(*) Emine Uşaklıgil ve Alp Yücel’e bu makale için gereken verileri sağladıkları ve bana verdikleri destek için müteşekkirim. Ayrıca, bu yazının yazıldığı zor günlerde dostluğunu esirgemeyen Melek Ulagay’a teşekkür ederim.

[1] Bugünkü krizin en çok küçük ve orta ölçekli işletmeleri vurduğunu belirtmek gerekir. Kriz, yüksek faiz oranları, devlet bankalarından ve iflas eden bankalardan çok sayıda çalışanın çıkarılması ve yüksek enflasyon oranı (% 65’ten yukarı) sonucunu doğurmuştur. Tüketicilerin alım gücünü sınırlayan bu faktörler, söz konusu işletmeleri etkileyen faktörler arasındadır.

[2] Ayrıca, Batı Avrupa’da merkezî idareler zayıflamamış, tersine devletlerarası kurumlar bağlamında yeni bir biçim almıştır.

[3] Saadet Partisi lideri Recai Kutan bu yasa için “postmodern Düyun-u Umumiye” nitelemesini kullanmıştır.

[4] Douglas Webb, “Legal System Reform and Private Sector Development in Developing Countries”, R. Pritchard (der.) Economic Development, Foreign Investment and Rule of Law içinde, s. 45-65 (Londra: Kluwer Law International, 1996).