Anasayfa > Haftalık Yazılar > Başkanlık Sistemi Hakkında Doğru Bilinen Yanlışlar

Başkanlık Sistemi Hakkında Doğru Bilinen Yanlışlar

Evren Balta

31 Mart 2015

Artık sağır sultan duydu önümüzdeki seçim AKP için  “mevcut sistem içerisinde bir hükümet değişikliğini” oylamaktan daha çok “mevcut hükümeti koruyacak bir sistem değişikliğini” oylamak anlamına geliyor. Üstelik seçimler yaklaştıkça AKP içerisinde başkanlık sistemine geçiş konusundaki çatlak da giderek azalıyor. Başkanlık sistemi konusunda herhangi bir açıklama yapmaması ile dikkat çeken Başbakan Davutoğlu da bu hafta başkanlık sisteminin AKP’nin seçim programının bir parçası olacağını açıkladı (link). Başkanlık sistemi giderek siyasal dilimize yerleşiyor, normalleşiyor ve bir “mümkünat” haline geliyor.

Üstelik AKP içindeki her kavga, Başbakan ve Cumhurbaşkanının her atışması da mevcut siyasal sistemin kriz üretmesi varsayımını güçlendirerek, başkanlık sistemine zemin hazırlıyor.

Hal böyle olunca siyasal iktidar ve etrafındaki blok tarafından başkanlık sistemini gerekçelendirmek için kullanılan argümanları gözden geçirmek ve başkanlık sistemine yönelik muhalefeti Erdoğan’ın kişisel arzularına karşı çıkmanın ötesine taşımak önemli.

Peki halihazırda başkanlık sistemi taraftarlarının temel destekleyici argümanları neler?

Yürütmenin istikrarı sorunu

Başkanlık sistemi taraftarlarına göre bu sistem yürütmenin istikrarını sağlayacaktır. Her şeyden önce yürütme doğrudan başkanla temsil edildiği için, parlamenter sistemlerde olduğu gibi hükümet kuramama olasılığı başkanlık sistemlerinde yoktur. Sabit bir görev süresi olan devlet başkanı her an değişebilecek bir başbakana kıyasla daha istikrarlı bir ortam temin edebilir. Üstelik doğrudan halk tarafından seçilen güçlü yetkilerle donatılmış bir başkan, modern devlet yönetiminin gerektirdiği değişiklikleri ivedilikle işleme koyabilir.

Bu argümanların gözden kaçırdığı en temel unsur siyasal istikrar kavramını sadece yürütmenin istikrarı üzerinden düşünmeleridir.  Oysa siyasal istikrar yürütmenin istikrarından daha geniş bir çerçeveyi gerektirir.

Başkanlık sistemi her şeyden önce seçimleri sıfır toplamlı bir oyun haline getirir. Yani kazanan (başkanın partisi) her şeyi alır, kaybeden ise hiçbir şey. Bu durum (Türkiye gibi) sosyal ve ekonomik bölünmelerin keskin olduğu, parti sisteminin merkezde buluşmadığı, seçmen kitlesinin çok parçalı olduğu ülkelerde kazanamayan aktörlerin sistem dışına itilmesine ve dolayısıyla siyasal sistemin topyekûn istikrarsızlığına neden olur. Üstelik bu istikrarsızlık koalisyon sistemlerinin yarattığı gibi demokratik bir istikrarsızlık değil, dışlanma üzerinden işleyen, bölünmeleri derinleştiren bir istikrarsızlıktır.

Bunun yanı sıra, başkanlık sistemi siyasal istikrarı bireysel liderlerin kişisel özelliklerine doğrudan bağımlı hale getirdiği için riskli bir yoldur. Başkanlık sistemlerinde çürümüş, yoz ve halkın giderek daha fazla hoşnutsuz olduğu liderleri görevden almak parlamenter sistemlere oranla daha zordur (bkz. Juan Linz link).

Son olarak, başkanlık sistemlerine atfedilen yürütmenin istikrarı sorunu iddia edildiği gibi bu sistemlerin otomatik bir sonucu olarak ortaya çıkmaz. Özellikle yasama ve yürütmenin aynı partiden olmadığı durumlarda kurumsal tıkanma durumu oluşur. Yani başkanın önerdiği siyasi hattı yasama organı desteklemeyebilir. Ya da yasa koyucunun (yasama organının) gündemini başkan desteklemeyebilir. Dolayısıyla başkanlık sistemi ile yürütülen ülkelerde yürütmenin her durumda hızlı ve etkili karar alması durumu bir mittir. Mit olmadığı durumlar yasama yetkisinin de kanun hükmünde kararnameler yoluyla başkana devredildiği süper başkanlık sistemleridir.

Parlamento ile başkan arasındaki bu gerginlik birbirinin desteğine muhtaç olan yasamayı ve yürütmeyi fiilen etkisiz hale getirerek olağanüstü hal ilan edilmesini, siyasete askerin müdahalesini daha olası hale getirebilir. Örneğin Latin Amerika’daki darbe süreçlerini analiz eden siyaset bilimciler bu ülkelerde yaşanan darbelerin önemli bir nedeninin (ya da meşrulaştırıcı gerekçesinin) de bu tarz kurumsal tıkanıklık süreçleri olduğunu iddia ederler. Bu anlamda yürütmenin istikrarı otomatik olarak demokratik istikrara da yol açmaz.

Ekonomik istikrar sorunu

Başkanlık sistemi taraftarlarına göre sistem sadece yürütmenin istikrarını sağlamayacak ama aynı zamanda güçlü yürütme yoluyla ekonomik istikrarı sağlayacaktır ve böylelikle Türkiye’nin ekonomik büyümesine olumlu katkıda bulunacaktır.

Bu argümanın başkanlık sistemini analiz eden araştırmalar tarafından desteklenmediğini hemen belirtmeliyim. Örneğin hükümet sistemleri ile ekonomik büyüme arasındaki ilişkiyi analiz eden Knutsen’e göre başkanlık sistemi ekonomik büyümeye olumlu etki yapmaz, hatta ona göre hükümet sistemleri ile ekonomik büyüme arasında ilişki yoktur. Knutsen başkanlık sistemi ile ekonomik büyüme arasında ilişki bulmaz ama ekonomik büyüme ile nispi seçim sistemleri arasında güçlü bir pozitif ilişki bulur (link).

Ekonomik büyüme/istikrar ile siyasal sistem arasındaki bir diğer ilişki “öngörülebilirlik” üzerinden yürür. Parlamenter sistemler de başkanlık sistemleri de öngörülebilir bir hukuksal sistem yarattıkları sürece ekonomik büyüme ve istikrarı benzer bir biçimde desteklerler. Dolayısıyla hükümet sistemlerinin ekonomiye olan etkisi dolaylıdır.

Demokratikleşme ve Güçler Dengesi Sorunu

Başkanlık sistemi taraftarlarına göre bu sistem mevcut parlamenter sistemden daha demokratiktir, çünkü başkanlık sistemi parlamenter sisteme göre güçler ayrılığının daha net olduğu bir sistemdir. Bu argüman özellikle son dönemde başkanlık sisteminin demokratik bir sistem olmadığı iddialarına karşılık olarak başkanlık sistemini savunanlar tarafından daha sık dile getirilmektedir. Örneğin Süleyman Ülker, “Parlamenter Sistemi Niçin Öldürmeliyiz” diye sorduğu yazısında, buna cevap olarak parlamenter sistemde güçler dengesi mekanizmalarının iyi işlememe riski olduğunu, sistemin kadir-i mutlak bir başbakan (tek parti hükümetleri) ile aciz bir başbakan (koalisyon hükümetleri) sarkacında işlediğini iddia eder (link). 

Şimdilik başkanlık sistemini arzu eden bloğun temel arzusunun güçler dengesine olan saygıları olduğunu kabul edelim (parlamenter sistemdeki güçler dengesi unsurlarının altını sürekli olarak oymaları gerçeğine rağmen!). Bunu kabul ettiğimiz takdirde dahi başkanlık sistemi mi yoksa parlamenter sistem mi diye bir soru sormanın kendisi yanlış olacaktır. Temel mesele bu iki sistemden hangisinin seçileceği değil, ama hangi sistem seçilirse seçilsin yasama ve yürütme arasındaki güçler dengesinin nasıl örgütleneceği ve fren-denge mekanizmalarının varlığıdır. Güçler dengesinin ve fren-denge mekanizmalarının son derece iyi işlediği parlamenter sistemler olabildiği gibi, son derece iyi işlediği başkanlık sistemleri de olabilir (bkz. link).

Ama başkanlık sistemleri yeterince olgunlaşmış bir demokratik geleneğin olmadığı, güçlü fren-denge mekanizmalarının bulunmadığı ülkelerde uygulamaya konulduğunda güçler dengesini yürütme lehine bozma eğilimini içlerinde taşırlar. Zaten temel mesele de budur. “Bakın parlamenter sistemde güçler dengesi yoktur ya da iyi işlememiştir” diyen aktörlerin, bunun daha iyi işleyeceği mekanizmaları parlamenter sistemin içinde kurmak yerine, başkanlık sistemine havale etmesi inandırıcı değildir.

Adem-i merkeziyetçilik sorunu

Başkanlık sistemi taraftarlarının bir diğer argümanı Türkiye’nin adem-i merkezileşmeye ihtiyacı olduğu ve bunun ancak başkanlık sistemi ile gerçekleştirilebileceğidir.

Bu, ülkelerin kurumsal pratikleriyle açıkça desteklenmeyen bir argümandır. Başkanlık sistemi ile adem-i merkeziyetçilik arasında doğrudan bir ilişki olmadığı gibi, parlamenter sistem ile merkeziyetçilik arasında da doğrudan bir ilişki yoktur. Örneğin Kosta Rika ve Uruguay başkanlık sistemi ile yönetilen merkeziyetçi devletlerdir. Buna karşın Almanya parlamenter sistemle yönetilen federal bir devlettir. Dolayısıyla federal bir parlamenter sisteminiz olabileceği gibi, merkeziyetçi bir başkanlık sisteminiz de olabilir.

Buradaki bir diğer önemli faktör ise başkanlık sisteminin ve federalizmin birlikte olduğu pek çok ülkede başkanların özellikle bütçe ve kamusal fonların denetimi yoluyla adem-i merkeziyetçi pratikleri efektif olarak engelledikleri gerçeğidir. Örneğin Arjantin gibi federal ülkelerde yerel denetim başkanın bütçe dağıtımı üzerindeki yetkisi ile sağlanır. Başkanlar kendilerine “sadık” yerel birimleri fonlar üzerindeki denetimleri yoluyla ödüllendirebilir veya cezalandırabilirler (link). Bu durum “şirket olma” hedefinin açıkça ilan edildiği bir ülke için pek de ümit verici bir vaat olmasa gerek.

Türkiye’nin “genetiği” sorunu

Başkanlık sistemi taraftarlarının belki de en “tuhaf” argümanı bir siyasal sistemin seçimini “Türkiye’nin genetiği” gibi (kimileri tarafından “sosyolojisi” ya da “kültürü”) olarak da tarif edilen muğlak kavramlarla açıklamalarıdır. Bu görüşe göre Türkiye’nin tarihi güçlü liderlerle doludur. Üstelik Türkiye halkı genetik/kültürel/sosyolojik olarak gücü sever (aynı argümanı bu yakınlarda Kürtler için de Öcalan ve Barzani örnekleri üzerinden Orhan Miroğlu savundu. Bkz. link).

Hiçbir toplumun, Türkiye’nin de olmadığı gibi, değişmez bir öz varsayımına dayanan bir genetiği yoktur. Ama siyasal kültürel gelenekleri vardır. Türkiye’nin siyasal kültürel “geleneğini” değişmez bir “ruhunda lider sevgisi taşıyan bir millet” olarak tanımlamak yerine, otoriterleşme eğilimleri üzerinden tanımlamak daha doğrudur.

Başkanlık sistemine dair klasik çalışmalardan birini yapan Jose Ceibub başkanlık sistemlerinin tam da otoriteryan geçmişe/kültüre sahip bu tarz ülkelerde tartışılma/ortaya çıkma eğiliminin daha fazla olduğunu iddia eder. Çünkü sistem siyasal liderlerin otoriteryan eğilimlerinin meşrulaştırılabileceği hazır bir kılıf sağlamaktadır. Bu tarz ülkelerde başkanlık sisteminin kurulması demokratik çözülmeyi beraberinde getirecektir. Demokrasinin çözülmesi başkanlık sistemi nedeniyle değil, başkanlık sisteminin de bir sonuç olarak ortaya çıktığı otoriteryan geçmiş yüzündendir (bkz  Jose Cheibub link).

Dolayısıyla siyaset bilimindeki yeni kuşak başkanlık çalışmaları bize başkanlık sisteminin tercih edilmesinin kendisinin otoriteryan geçmiş/kültür yüzünden olduğunu ve bu tercihin muhtemelen bu eğilimleri güçlendirecek şekilde işleyeceğini gösterirler.

Yürütmenin çift başlılığı sorunu

Başkanlık sistemi taraftarlarına göre, Ağustos 2014’te halkın ilk defa doğrudan cumhurbaşkanını seçmesi ile birlikte yürütme erkinde eşit demokratik meşruiyete ve geniş yetkilere sahip iki aktörün yer aldığı bir çift başlılık sorunu ortaya çıkmıştır. Bu sadece cumhurbaşkanı ile hükümet arasında yetki kargaşasının oluşmasına neden olmaz, cumhurbaşkanına siyaseten sorumsuzluk zırhı verir. Başkanlık sistemine geçilerek bu çift başlılık sorunu ortadan kaldırılmalıdır.

Açıkçası başkanlık sistemi taraftarlarının en güçlü argümanı da budur. Anayasal yetkilerinin kısıtlanması bile meşruiyetini doğrudan seçimlerden alan cumhurbaşkanının siyasal sistem içerisinde güçlü bir aktör olarak ortaya çıkmasını engelleyemez.

Üstelik bu iki başlılık sorunu cumhurbaşkanı ve başbakanın ayrı partilerden oldukları durumlarda (kohabitasyon sorunu) cumhurbaşkanı ve başbakanın birbirilerini karşılıklı olarak veto ettikleri bir tıkanma doğurabilecektir.

Benzer sorunu yaşayan Fransa gibi ülkelerin bu sorunu çözmek için başvurdukları basit ve temel değişiklik cumhurbaşkanı ve parlamento seçimlerini aynı dönemde yapmaktır. Böylelikle her iki organda da benzer bir siyasal eğilimin ortaya çıkması olasılığı arttırılmış olur.

Üstelik cumhurbaşkanı ve başbakanın verili hukuk düzeni içerisinde, sadece kendilerine hukukun verdiği yetkileri kullanarak (bunu her adımda genişletmeye ve “hep benim dediğim olur” demeye çalışmadan) ve gerektiğinde tartışmayı da siyasetin bir parçası olarak görerek ülkeyi yönetmelerinde bir sakınca yoktur. Hatta belki böylelikle bu aktörlerin bir nebze de olsa birlikte çalışmanın ne demek olduğunu öğrenmesinde hayır vardır.

Dolayısıyla sorun bu siyasal sistemin iki başlılığı değil, bu siyasal sistemin içinde “sadece benim dediğim olur, en meşru benim” diyen aktörlerin varlığıdır.

Süper Başkanlık

Çok söylendi yeniden söylemek gerekiyor. Türkiye’nin tartıştığı mevzu başkanlık sistemi değil süper başkanlık sistemi. Bu başkanlık sistemleri üstelik Türk tipi de değil.

Süper başkanlık sistemleri, başkanlık sistemindeki güçler dengesini olağanüstü hal yetkilerini başkana devrederek, başkana kanun hükmünde kararname çıkarma yetkisi vererek ve yasama organın yetkilerini törpüleyerek ortadan kaldırır.

Süper başkanlık sistemleri adem-i merkeziyetçiliği de başkana merkezi bütçenin kontrolü ve yerel birimlere dağıtılmasında sonsöz hakkı vererek ortadan kaldırır.

Süper başkanlık sistemleri yargı denetimini de anayasa mahkemesinin yetkilerini azaltarak ya da doğrudan veya dolaylı yollarla mahkemeyi başkana bağlayarak ortadan kaldırır.

Sonuç, formel demokrasinin bile artık işlemediği, istikrarını müşteri ilişkilerinden alan ve ancak bu ilişkiler devam edebildiği sürece istikrarlı olabilen, gücün merkezde toplandığı tek adam rejimleridir.

Arzu edilen budur. Arzu edilen bu olduğu için başka türlü çözülebilecek kurumsal sorunlar, başkanlık olmadan çözülemeyecekmiş gibi sunulur.